[案情]

原告：鮑鳳信。

被告：新沂市拆遷辦公室。

第三人：新沂市新安鎮(zhèn)人民政府。

2006年2月12日，第三人根據(jù)有關(guān)的批準(zhǔn)文件，向被告申請對第一農(nóng)貿(mào)市場的房屋進(jìn)行拆遷。被告經(jīng)審查后，于2006年4月24日向第三人頒發(fā)了《房屋拆遷許可證》。原告臨街的兩間房屋在拆遷范圍內(nèi)，經(jīng)評估機(jī)構(gòu)評估，拆遷補(bǔ)償費(fèi)合計(jì)為3.3萬元。因原告認(rèn)為其房屋應(yīng)按營業(yè)用房的標(biāo)準(zhǔn)補(bǔ)償而未能與第三人就拆遷補(bǔ)償安置達(dá)成協(xié)議，第三人遂向拆遷辦申請裁決。2006年6月28日，被告作出（2006）新拆裁字第7號拆遷裁決，對原告要求按營業(yè)用房的標(biāo)準(zhǔn)為其補(bǔ)償?shù)闹鲝埼从柚С郑园丛u估的價(jià)格3.3萬元對其拆遷進(jìn)行貨幣補(bǔ)償。原告不服該裁決，遂向法院提起行政訴訟，要求予以撤銷，并請求法院責(zé)令被告重新作出裁決。

另查明：被告屬事業(yè)編制，1988年新沂市人民政府授權(quán)被告負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作。

[審判]

法院經(jīng)審理認(rèn)為，根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第五條第二款規(guī)定,負(fù)責(zé)地方房屋拆遷管理的部門只能是政府部門，即地方政府中負(fù)有拆遷管理職責(zé)的某一行政機(jī)關(guān)，非政府部門不能主管拆遷工作，也不能接受授權(quán)成為政府的房屋拆遷管理部門。本案中，被告雖然經(jīng)地方政府授權(quán)負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作，但被告是事業(yè)單位，不具有行政職權(quán)，因此，被告對房屋拆遷糾紛進(jìn)行裁決，屬超越職權(quán)，主體不合法，所作的裁決自然無效。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)第四目之規(guī)定，判決：撤銷被告2006年6月28日作出的（2006）新拆裁字第7號拆遷裁決。

[評析]

本案在審理過程中，對被告能否作為拆遷糾紛裁決的主體存在兩種意見。

第一種意見認(rèn)為，被告是地方人民政府授權(quán)的房屋拆遷主管部門，自成立以來，就一直擁有著城市房屋拆遷管理和實(shí)施拆遷的職能，具有對房屋拆遷糾紛進(jìn)行裁決的職權(quán)，其作為拆遷糾紛裁決的主體合法。

第二種意見認(rèn)為，被告是事業(yè)單位，不是政府部門，不能成為房屋拆遷的主管部門，其作為拆遷糾紛裁決的主體不合法，所作出的裁決無效，應(yīng)予撤銷。

筆者認(rèn)為，法院以第二種意見作出判決是正確的，理由如下：

一、新舊《條例》對房屋拆遷主管部門的不同規(guī)定

1991年6月1日施行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第6條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府房地產(chǎn)行政主管部門或者人民政府授權(quán)的部門（以下簡稱房屋拆遷主管部門），主管本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作”。根據(jù)該規(guī)定，地方人民政府授權(quán)事業(yè)單位的被告為房屋拆遷主管部門，符合法律規(guī)定，被告因而具有拆遷糾紛裁決的主體資格。但2001年11月1日施行的新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第5條第2款規(guī)定：“縣級以上地方人民政府負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作的部門（以下簡稱房屋拆遷管理部門）對本行政區(qū)域內(nèi)的城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理”。對照新舊《條例》不難看出，新《條例》取消了原《條例》的“人民政府授權(quán)的部門”的規(guī)定，明確規(guī)定了負(fù)責(zé)地方房屋拆遷管理的部門只能是政府部門，即地方政府中負(fù)有拆遷管理職責(zé)的某一行政機(jī)關(guān)，非政府部門不能主管拆遷工作，也不能接受授權(quán)成為政府的房屋拆遷管理部門。因此，作為事業(yè)單位的被告在2001年11月1日新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》實(shí)施后，不能成為房屋拆遷的主管部門。

二、地方政府對拆遷辦的“授權(quán)”，應(yīng)視為委托

行政執(zhí)法的主體資格應(yīng)遵循職權(quán)法定原則，沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章授權(quán)的執(zhí)法主體，不能以自己的名義獨(dú)立實(shí)施行政行為，不具有獨(dú)立的行政執(zhí)法主體資格。根據(jù)職權(quán)法定原則，在我國，只有行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)的組織在行政活動中才可作為行政主體。被告是事業(yè)單位，不是行政機(jī)關(guān)，若作為行政主體，則只能是被授權(quán)。授權(quán)有兩種情形，一是法律、法規(guī)直接授權(quán)，即法律、法規(guī)直接將一定范圍內(nèi)的行政職權(quán)授予給非行政機(jī)關(guān)的組織，另一種是行政機(jī)關(guān)依據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定，將自己一定范圍的行政職權(quán)授予給其他組織。根據(jù)新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，作為事業(yè)單位的被告，其不具備接受法律、法規(guī)直接授權(quán)成為房屋拆遷管理部門的資格，地方政府向其授權(quán)也無法律、法規(guī)規(guī)定的授權(quán)依據(jù)。最高人民法院關(guān)于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第21條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在沒有法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的情況下，授權(quán)其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、派出機(jī)構(gòu)或者其他組織行使行政職權(quán)的，應(yīng)當(dāng)視為委托。當(dāng)事人不服提起訴訟的，應(yīng)當(dāng)以該行政機(jī)關(guān)為被告”。《中華人民共和國行政訴訟法》第25條第4款規(guī)定：“由法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。由行政機(jī)關(guān)委托的組織所作的具體行政行為，委托的行政機(jī)關(guān)是被告”。根據(jù)以上規(guī)定，地方政府授權(quán)給被告負(fù)責(zé)管理房屋拆遷工作，應(yīng)視為委托，但受委托的組織獲得的權(quán)利不能獨(dú)立行使，不能以自己的名義而必須以委托的行政機(jī)關(guān)的名義行使，以委托的行政機(jī)關(guān)的名義作出具體行政行為。因此，被告對外以自己的名義作出拆遷安置補(bǔ)償裁決，主體不合法，應(yīng)予撤銷。