根據(jù)行政法律\法規(guī)的規(guī)定,每個(gè)行政機(jī)關(guān)都有其特定的行政職權(quán),這是行政機(jī)關(guān)取得國(guó)家行政管理活動(dòng)的主體資格的法律依據(jù).與此同時(shí),法律規(guī)定了行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)時(shí)必須承擔(dān)的義務(wù)和責(zé)任.這種由法律、法規(guī)規(guī)定的由行政機(jī)關(guān)行使的行政和相應(yīng)的義務(wù)、責(zé)任，又稱為法定職責(zé)．作為法定職責(zé)，既不能放棄，也不能違反，這是行政法的基本原則之一．我們通常將不履行法定職責(zé)稱作行政不作為，隨著人們法治意識(shí)的不斷增強(qiáng)，行政不作為的涉訴案件數(shù)量逐年增加．在具體的司法實(shí)踐中，行政不作為與否定性作為是兩個(gè)極易混淆的概念，必須從其含義、性質(zhì)、司法審查方式、案件處理方式上進(jìn)行仔細(xì)甄別,才能掌握處理這兩類案件的正確方法.

一、含義不同

行政不作為是指行政機(jī)關(guān)負(fù)有某種作為的法定義務(wù)且具有作為的可能性,而在程序上逾期消極地有所不為的行政違法狀態(tài),例如對(duì)申請(qǐng)不予答復(fù)、拒絕、拖延履行法律、法規(guī)規(guī)定其應(yīng)當(dāng)履行的某項(xiàng)職責(zé)(義務(wù)).而否定性作為是指在相對(duì)人申請(qǐng)的行政行為中,行政機(jī)關(guān)作出了對(duì)行政相對(duì)人權(quán)利、義務(wù)產(chǎn)生影響的否定性行政決定的行為,例如不予受理規(guī)定、不予受理行政復(fù)義申請(qǐng)決定、不予頒發(fā)許可證.簡(jiǎn)單地說(shuō),行政不作為是“不為”,否定性作為是“作為”,這是它們的中心含義.

二、性質(zhì)不同

在行政法學(xué)中,劃分作為與不作為是有一定標(biāo)準(zhǔn)的.這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該體現(xiàn)在程序上,只要行政機(jī)關(guān)作出了一系列程序行為,只要行政機(jī)關(guān)作出了一系列程序行為,即表現(xiàn)出積極的作為行為狀態(tài),無(wú)論該行為在實(shí)體內(nèi)容上的反應(yīng)是為或不為,都應(yīng)該是行政作為;反之,就是行政不作為.例如在頒發(fā)證照的案件中,行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)作出了明確的不予頒發(fā)的決定,并說(shuō)明理由,這不是典型的程序上作為而實(shí)體上不作為的情形,應(yīng)視作否定性作為.如果行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)超過(guò)法定期限而不作出決定,則屬于程序上的不為,應(yīng)作為行政不作為案件處理.從行為外在的表現(xiàn)形式來(lái)區(qū)分作為與不作為是較為科學(xué)和合理的,它與行政主體所擔(dān)負(fù)的行政職責(zé)相對(duì)應(yīng).在應(yīng)申請(qǐng)行政行為案件中,與行政權(quán)相對(duì)應(yīng)的行政機(jī)關(guān)的行政職責(zé)是相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行審查,符合法定條件,予以核準(zhǔn)登記 、發(fā)證、注冊(cè)、不符合法定條件的，作出不予準(zhǔn)許的決定，并說(shuō)明不準(zhǔn)的理由。不難看出，行政機(jī)關(guān)接受申請(qǐng)后應(yīng)履行的法定職責(zé)是及時(shí)進(jìn)行審查，而非直接予以登記、發(fā)證、注冊(cè)母親節(jié)作出程序意義上的規(guī)范的答復(fù)，就是已經(jīng)履行了法定職責(zé)，至于不予準(zhǔn)許的決定是否正確、理由是否充分、程序是否合法，則屬于具體行政行為內(nèi)容的范疇，行政相對(duì)人可以不服不予準(zhǔn)許的決定為由提起行政訴訟，而不應(yīng)認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)。可見(jiàn)，從性質(zhì)上來(lái)說(shuō)，行政不作為屬于不作為范疇，而否定性作為則是一種具體行政行為。

三、司法審查方式不同

行政不作為與否定性作為的性質(zhì)不同，決定了對(duì)這兩類案件的審理方式有很大區(qū)別。在司法實(shí)踐中，兩者的沖突常存在于以下三類案件中。第一類：應(yīng)申請(qǐng)行政行為，具體包括頒發(fā)許可證、執(zhí)照、資格證、登記、批準(zhǔn)、注冊(cè)等；第二類：行政機(jī)關(guān)履行保護(hù)人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的案件；第三類：具有準(zhǔn)司法性質(zhì)的行政行為案件，例如行政裁決、行政復(fù)議案件。這三類案件的共性在于都必須以相對(duì)人的申請(qǐng)為前提，因此，行政機(jī)關(guān)可能存在不予答復(fù)、拖延履行或作出否定性決定的情況。對(duì)于不作為行政案件的司法審查應(yīng)圍繞被訴行政機(jī)關(guān)職責(zé)的履行進(jìn)行，主要審查被訴行政機(jī)關(guān)是否具有相應(yīng)的法定職責(zé)，是否是有地域上的管轄權(quán)，是否具備履行義務(wù)的可能性，是否存在不履行或拖延履行法定職責(zé)的事實(shí)。依據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干問(wèn)題的解釋》第二十七條的規(guī)定，應(yīng)由行政相對(duì)人對(duì)向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)這一事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任。而審查否定性作為的行政案件應(yīng)主要針對(duì)否定性決定這一具體行政行為進(jìn)行審查，由被訴行政機(jī)關(guān)舉證說(shuō)明作出否定性決定所依據(jù)的事實(shí)、法律、法規(guī)及執(zhí)法的程序。

四、審理后的處理方式不同

根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第九十四條的規(guī)定，對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)構(gòu)成不履行或拖延履行法定職責(zé)的，應(yīng)判決其在一定期限內(nèi)履行；對(duì)于被訴行政機(jī)關(guān)作出的否定性決定存在主要證據(jù)不足，適用法律、法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序情形的，應(yīng)判決撤銷該否定性決定，并可以判決被訴行政機(jī)關(guān)重新作出具體行政行為。另外，根據(jù)《若干問(wèn)題的解釋》第五十七條的規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)，法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被告不履行法定職責(zé)違法的判決。也就是說(shuō)，對(duì)于構(gòu)成違法的否定性作為應(yīng)適用撤銷或撤銷并重作的判決，而對(duì)于構(gòu)成不作為違法的情形應(yīng)適用限期履行或確認(rèn)違法的判決。值得一提的是，對(duì)違反法定程序的否定性行為，應(yīng)區(qū)別情況，準(zhǔn)確判斷。首先，應(yīng)注意區(qū)別法律、法規(guī)規(guī)定中的任意性程序與內(nèi)部程序。任意性程序是指行政機(jī)關(guān)可以選擇的程序，不能將行政機(jī)關(guān)對(duì)這些程序的選擇認(rèn)定為違反法定唾棄。如法律、法規(guī)規(guī)定某種通知既可以是書(shū)面的，也可以是口頭的，當(dāng)行政機(jī)關(guān)選擇了口頭形式時(shí)，也是合法的。內(nèi)部程序是指行政機(jī)關(guān)在作出某項(xiàng)決定前內(nèi)部的一些工作程序，如開(kāi)會(huì)討論、向領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)求匯報(bào)等等，不能認(rèn)為是程序的添加，從而撤銷具體行政行為。但如果法律、法規(guī)明確規(guī)定要經(jīng)上級(jí)批準(zhǔn)方可實(shí)施的行為，如未經(jīng)批準(zhǔn)則可以認(rèn)定為程序缺漏，構(gòu)成程序違法。其次，勿將行政機(jī)關(guān)在實(shí)施具體行政行為過(guò)程中的一些失誤、差錯(cuò)當(dāng)成違反法定程序，如行政決定上寫(xiě)錯(cuò)了名稱、稱謂、日期等，或言詞上的一般表述不順等。

正確區(qū)分行政不作為與否定性作為，對(duì)審判實(shí)踐具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。在具體的案件審查中，常遇到這樣的情況，行政相對(duì)人針對(duì)某一事項(xiàng)向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)經(jīng)過(guò)審查，認(rèn)為其申請(qǐng)事項(xiàng)不符合法定條件，繼而作出不予準(zhǔn)許的否定性行政決定，相對(duì)人不服此決定，遂以行政機(jī)關(guān)不作為為由提起訴訟，要求法院判令行政機(jī)關(guān)履行其法定職責(zé)。事實(shí)上，被訴行政機(jī)關(guān)已經(jīng)履行了程序上要求的法定職責(zé)，即對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行了審查，并作出了明示的否定性決定。相對(duì)人在此存在著一個(gè)誤解，即只要是他們申請(qǐng)的事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)也有職責(zé)，行政機(jī)關(guān)就有義務(wù)為其辦理，否則就是不履行法定職責(zé)。這里需要重申的是行政法的基本原則??依法行政原則，它要求行政權(quán)力主體，必須依據(jù)法律、法規(guī)取得行使行政權(quán)力并對(duì)行使權(quán)力的行為承擔(dān)法律責(zé)任。依法行政原則的基本內(nèi)涵是：職權(quán)法定、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、依程序行政、違法行政必須承擔(dān)法律責(zé)任。其中依程序行政是依法行政原則的重要內(nèi)涵，由于行政管理領(lǐng)域具有廣泛性、復(fù)雜性、易變性等特點(diǎn)，因而很難想像所有領(lǐng)域、層次和范圍的程序都由法律明確規(guī)定，法律只能擇其精要規(guī)定行使行政權(quán)的步驟、順序、方式、形式、期限等一般原則，更為詳細(xì)具體的程序要求，則由行政機(jī)關(guān)自己依法律規(guī)定。當(dāng)然，這里涉及行政許可的概念，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其它組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。針對(duì)目前層層機(jī)構(gòu)都在設(shè)行政許可的過(guò)多過(guò)濫的狀況，環(huán)節(jié)多、手續(xù)繁、時(shí)限長(zhǎng)的“馬拉松審批”，十四屆人大四次會(huì)議上審議通過(guò)的《行政許可法》，規(guī)定了設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序，應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、公開(kāi)、公正的原則，應(yīng)當(dāng)提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。《行政許可法》規(guī)定許可設(shè)定權(quán)主要集中在中央和地方人大，部委規(guī)章沒(méi)有設(shè)定權(quán)，地方政府規(guī)章也只有部分設(shè)定權(quán)。行政許可機(jī)關(guān)要一次告知申請(qǐng)人需要補(bǔ)正的申請(qǐng)材料的全部?jī)?nèi)容，申請(qǐng)人就不用一而再，再而三地跑腿了；作為行政許可機(jī)關(guān)，應(yīng)主動(dòng)公告并舉行聽(tīng)證，或告知要求聽(tīng)證的權(quán)利并應(yīng)申請(qǐng)組織聽(tīng)證。該法的另一大特點(diǎn)是體現(xiàn)了“說(shuō)話算數(shù)”的依賴保護(hù)原則一行政機(jī)關(guān)不得擅自改變生效的行政許可，由此造成的財(cái)產(chǎn)損失或權(quán)益損害的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)依法給予賠償，行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使從此不再具有隨意性。所以，這部行政許可法對(duì)于規(guī)范行政許可的設(shè)定和實(shí)施，保障和行政機(jī)關(guān)，有效實(shí)施行政，具有十分重要的意義。依程序行政不僅指依照行政程序法行使權(quán)力，而且還包括依不同層次和領(lǐng)域的部門(mén)程序規(guī)則行事。所以說(shuō)，如果行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)無(wú)需審查便逕行作出令相對(duì)人滿意的處理，本身就嚴(yán)重違反了依法行政的基本原則。行政機(jī)關(guān)對(duì)相對(duì)人的申請(qǐng)受理后先要進(jìn)行形式上的審查，即審查原告是否在法定期限內(nèi)提出申請(qǐng)、申請(qǐng)材料是否齊全、申請(qǐng)事項(xiàng)是否屬于法定申請(qǐng)范圍、申請(qǐng)人是否具有申請(qǐng)主體資格等，如果滿足形式要件的要求，則予以受理，進(jìn)行實(shí)體審查，如果不滿足，則在一定期限內(nèi)作出不予受理的決定，并說(shuō)明理由。鑒于行政訴訟不同是于民事訴訟的原則、特點(diǎn)、在具體案件審理中，當(dāng)事人學(xué)點(diǎn)將不作為與否定性作為混淆，法庭可以告知當(dāng)事人兩者的區(qū)別，雖然它們都具有否定相對(duì)人要求的意思，但不作為是程序不為，否定性作為是實(shí)體不作為。并探求當(dāng)事人的意愿，當(dāng)事人起訴后要求變更訴訟請(qǐng)求的，法官應(yīng)予準(zhǔn)許；如果原告堅(jiān)持原訴訟請(qǐng)求的并不存在，起訴無(wú)事實(shí)依據(jù)，應(yīng)裁定駁回起訴。