內容摘要：土地是人類賴以生存的重要物質財富，土地制度是農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問題的基礎。合理的土地制度能夠使土地這一重要的生產(chǎn)資料發(fā)揮出最大的效益，能夠穩(wěn)定社會促進國家的經(jīng)濟發(fā)展。自70年代末家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制推行以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革取得了巨大成功，這得益于以土地承包經(jīng)營權為主要內容的農(nóng)村土地使用權法律制度的初步確立。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，現(xiàn)行土地制度的缺陷也越來越明顯，承包期過短，農(nóng)村勞動力的自由流動與土地承包相對穩(wěn)定的矛盾以及重公平輕效率等弊端，已經(jīng)嚴重阻礙了我國農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。市場經(jīng)濟呼喚土地使用權的有償轉讓，該制度有利于調動農(nóng)民對土地投入的積極性，促進農(nóng)村勞動力的合理轉移和提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，彌補了現(xiàn)行土地制度的許多不足，具有重大的意義。

關鍵詞：農(nóng)村 土地使用權 有償轉讓

 

一、農(nóng)村土地使用權相關理論探討

（一）現(xiàn)代農(nóng)村土地制度的概述

1、現(xiàn)代農(nóng)村土地制度的涵義

農(nóng)村土地制度是在一定社會條件下，人們在占有和利用農(nóng)村土地過程中所形成的人與人之間的關系的總稱。以農(nóng)村土地為媒介結成的人與人之間的關系，有的上升為國家意志，形成有關農(nóng)村土地的政策法律。因此，農(nóng)村土地制度既包括經(jīng)濟關系，也包括法權關系。前者屬于經(jīng)濟基礎，后者屬于上層建筑。農(nóng)村土地制度有廣義和狹義之分，廣義的農(nóng)村土地制度包括一切有關農(nóng)村土地的制度，狹義的農(nóng)村土地制度包括農(nóng)村土地所有制度、經(jīng)營制度、管理制度和流轉制度。

2、現(xiàn)代農(nóng)村土地制度的制度體系

農(nóng)村土地制度是國家整個土地制度的重要組成部分，是土地制度在農(nóng)村的反映，是土地制度理論在農(nóng)村的具體化。農(nóng)村土地制度是由一系列具體的制度所構成的制度體系，這些具體制度包括農(nóng)村土地的產(chǎn)權制度、農(nóng)村土地的經(jīng)營制度、農(nóng)村土地的管理制度、農(nóng)村土地的流轉制度等。

（二）農(nóng)村土地使用權的概述

農(nóng)村土地使用權是公民和集體經(jīng)濟組織依法對集體所有或者國家所有由集體使用的土地所享有的承包經(jīng)營的權利。對農(nóng)村土地使用權的性質，主要存在債權說和物權說兩種觀點。

債權說認為，農(nóng)村土地使用權的內容是由合同確定的，承包經(jīng)營本質上是一種聯(lián)產(chǎn)承包合同關系，它僅僅發(fā)生在發(fā)包人和承包人之間，因此農(nóng)村土地使用權不具有對抗第三人的效力，基于聯(lián)產(chǎn)承包合同取得的農(nóng)村土地使用權屬于債權性質。尤其是從土地轉包來看，轉包人取得的權利都是短期性的，承包人也不能自主轉讓承包權，而須經(jīng)發(fā)包人同意，這種方式完全是普通債權的轉讓方式。

物權說認為，農(nóng)村土地使用權是對物的占有、使用、收益為內容的權利，在性質上只是對物的支配權。在物權說中存在著幾種不同觀點，第一種觀點是認為“土地承包經(jīng)營權”應當采用“農(nóng)村土地使用權”來概括這一權利；第二種觀點認為，應把農(nóng)林牧漁生產(chǎn)經(jīng)營的土地使用權統(tǒng)稱為“農(nóng)用權”,并包括現(xiàn)行法中的土地承包經(jīng)營權和“四荒”土地使用權；第三種觀點認為，應當借鑒羅馬法永佃權制度所具有的物權性、永佃權人享有權利的充分性以及永佃權存續(xù)期限的永久性等優(yōu)點，將“承包經(jīng)營權”改為“永佃權”；第四種觀點認為，應當采用“耕作權”概念，即因耕作或種植而使用國家或集體所有的土地權利。

（三）土地使用權有償轉讓制度的概念

所謂土地使用權有償轉讓制度，是在保持農(nóng)村土地集體所有基礎上，在農(nóng)民享有長期承包土地權利前提下，通過賦予農(nóng)民交易土地使用權的權利，完善農(nóng)民土地產(chǎn)權，允許農(nóng)民在其承包期內，根據(jù)國家有關政策有償轉讓其土地使用權，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置，提高土地經(jīng)營效率的一種制度安排。

二、農(nóng)村土地使用權有償轉讓制度??農(nóng)村土地制度改革的必然選擇

土地是人類生存的物質基礎。古典經(jīng)濟學家威廉.配弟曾說過：“土地是財富之母，勞動是財富之父和能動的因素”。如何科學的管好用好土地，充分發(fā)揮土地這種有限資源的作用，歷來是人們十分關注的一個基本問題。

（一）現(xiàn)行土地制度的缺陷

我國現(xiàn)行土地制度是指實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制以來的土地制度。黨的十一屆三中全會以后，我國農(nóng)村普遍推行了土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，實行了集體經(jīng)濟組織的土地所有權與分戶經(jīng)營為主的土地使用權的分離，使廣大農(nóng)民獲得了土地的經(jīng)營自主權，大大解放了我國農(nóng)村生產(chǎn)力，使我國農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展發(fā)生了前所未有的變化。但是，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立，現(xiàn)行土地制度的缺陷也越來越顯露出來，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對土地制度的創(chuàng)新帶來的報酬效應已經(jīng)逐漸消失。從理論和實際運行角度看，其缺陷主要表現(xiàn)在：

1、承包期過短，影響了農(nóng)民的積極性，限制了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)再發(fā)展。各地在土地承包中，普遍以十五年為一周期，在承包期內不僅不讓轉讓，而且還可以由集體自由進行調整。因此，各地農(nóng)民普遍感到承包權不穩(wěn)定，怕政策變。而且在實踐過程中，各地隨人口增減，三年一動，原定的十五年承包期，多項制度尚未落實即已到期。由于怕變，農(nóng)民對土地的投入普遍不足，只種不養(yǎng)，甚至實行掠奪式經(jīng)營，造成土地肥力下降，土地板結，次生鹽堿化問題日趨嚴重，水利等農(nóng)業(yè)措施長期失修，遇到旱澇災害便無法抵御，甚至顆粒無收，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定和發(fā)展。

2、農(nóng)戶人口的變動、農(nóng)村勞動力的自由流動，同土地承包相對穩(wěn)定產(chǎn)生矛盾。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和政策的放寬，大量的農(nóng)村勞動力特別是青壯年勞力已不愿意一輩子捆在土地上，而開始了他們自己對新生活道路的選擇。有些是離土又離鄉(xiāng)，加入了浩浩蕩蕩的打工隊伍；有些是離土不離鄉(xiāng)，參與了本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的建設。這部分農(nóng)民在職業(yè)上已經(jīng)離開了土地，但一般又不原放棄他們已經(jīng)得到的承包權，既不好好種地，又不能不種地。因此，不少土地就出現(xiàn)了撂荒，而撂荒現(xiàn)象的出現(xiàn)，無疑大大影響了土地的利用和效益的提高，使我國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)出現(xiàn)了認為的“危機”。

3、重公平、輕效率，使土地經(jīng)營效益很低。土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的土地制度，其價值取向是公平，而非效率，它之所以能夠成功的一個重要原因在于，她實現(xiàn)了農(nóng)民長期追求的目標??“耕者有其田”。但是，農(nóng)民對土地的利用能力是有差別的，在農(nóng)民對土地的基本需求得到滿足之后，就應該根據(jù)農(nóng)民土地經(jīng)營能力進行土地市場化配置，提高土地流轉，形成新的土地產(chǎn)權制度。允許農(nóng)民轉讓自己的土地使用權，讓對土地經(jīng)營能力高的人更多擁有土地，實行土地規(guī)模經(jīng)營，降低土地經(jīng)營成本，提高土地經(jīng)營效率；對土地沒有興趣的人則可以脫離土地，專心從事工商業(yè)。但是，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下的土地制度恰恰剝奪了農(nóng)民轉讓自己土地使用權的權利，結果造成農(nóng)業(yè)經(jīng)營成本過高，一方面農(nóng)產(chǎn)品價格過高，遠遠超過了國際水平；另一方面，農(nóng)業(yè)比較收益過低，土地經(jīng)營效益極低。

（二）農(nóng)村土地使用權有償轉讓的必然性

1、農(nóng)村土地使用權有償轉讓是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的需要，是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的客觀要求，具有很強的適應性。穩(wěn)定和完善承包制，進一步發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，必然要求建立一種與承包制相適應的土地流轉機制，而有償轉讓是市場經(jīng)濟條件下建立土地流轉機制的最有效形式。有償轉讓，由于體現(xiàn)了經(jīng)營主體的自由選擇原則和利益調節(jié)原則，具有極強的市場調節(jié)功能，是一種建立承包制下土地有償轉讓流轉機制的有效的市場經(jīng)濟手段。而且，土地有償轉讓的適應性還反映在農(nóng)村改革和生產(chǎn)的實踐中，已為農(nóng)村實踐所證明。

2、農(nóng)村土地使用權有償轉讓是承包制的自我完善和發(fā)展，是解決承包制面臨的現(xiàn)實問題的有效手段，具有明顯的有效性。農(nóng)村土地使用權有償轉讓有利于農(nóng)村承包土地的流轉，實現(xiàn)生產(chǎn)力要素的合理組合和資源的優(yōu)化配置，達到承包制下經(jīng)營者與經(jīng)營對象??土地的科學、合理、有序、動態(tài)的作用狀態(tài)，改變了承包制下農(nóng)村土地不動則死，一調則亂的二難局面，是完善承包制的重大步驟，是承包制新的發(fā)展和進步。

三、我國農(nóng)村土地使用權有償轉讓的現(xiàn)狀分析

（一）我國農(nóng)村土地使用權有償轉讓的立法現(xiàn)狀

1990年國務院發(fā)布的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》把土地有償轉讓的法律制度正式確定下來。土地使用權有償轉讓制度是對我國多年的無償使用制度的否定，是我國經(jīng)濟體制改革的一項重要措施。農(nóng)村土地使用權有償轉讓的根據(jù)主要有三：第一，商品經(jīng)濟的充分發(fā)展是社會主義經(jīng)濟發(fā)展不可逾越的階段，社會主義的經(jīng)濟基礎決定了土地及土地使用權的商品性質。因此，農(nóng)村土地使用權的流轉就必須采取商品流通的形式，即有償形式。第二，農(nóng)民獲得的農(nóng)村土地使用權不僅是一種經(jīng)營行為，而且?guī)в懈＠蜕鐣Ｕ闲再|。因此，在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)中獲得主要生活來源的農(nóng)民，在轉讓其土地使用權時實際上是為受讓人提供了更多的經(jīng)濟資源，應該得到經(jīng)濟上的補償和鼓勵。第三，在土地資源嚴重短缺的條件下，無償使用土地或無償轉讓土地，在客觀上促使了人們浪費土地資源的行為，而有償使用或轉讓土地可以在經(jīng)濟上激發(fā)人們合理利用土地的自覺性。

目前，我國有關農(nóng)村土地使用權流轉的法律規(guī)定，主要有：第一，《憲法》第2條修正案“......土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓。”第二，1998年修訂的《土地管理法》第2條規(guī)定“......土地使用權可以依法轉讓。”第三，2003年3月1日起實施的《農(nóng)村土地承包法》第10條規(guī)定：“國家保護承包方依法、自愿、有償?shù)倪M行土地承包經(jīng)營權的流轉。”第四，其他自然資源法中也規(guī)定了有關轉讓的問題。

（二）我國農(nóng)村土地使用權有償轉讓的現(xiàn)實現(xiàn)狀

在實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制過程中，一方面，由于實行承包制初期過分強調“均地分田”，不僅在數(shù)量上按人平均，而且在劃分同等、同級土地時也人人有份。這種過分強調公平、均等的“絕對平均主義”的發(fā)包辦法造成了農(nóng)村承包土地支離破碎、規(guī)模狹小的狀況。另一方面，與承包制相適應的便于土地逐步向規(guī)模經(jīng)營發(fā)展的土地流轉機制未能及早形成。因而造成了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展對土地經(jīng)營規(guī)模化的要求日益迫切有承包土地過分零碎局面的打破受到客觀條件嚴重制約、規(guī)模經(jīng)營難以形成的矛盾。這個矛盾在生產(chǎn)實踐中對農(nóng)村經(jīng)濟的制約作用也越來越顯示出來。

在這種情況下，在一些農(nóng)村里出現(xiàn)了農(nóng)戶間私下有償轉讓、調整土地的現(xiàn)象。主要有以下幾種情況：一是為了方便經(jīng)營，農(nóng)戶間互換承包地塊，是部分承包時條塊分割的土地變?yōu)檫B片經(jīng)營，由于地力級差的存在，在換地是貼錢、貼糧予以補償；二是為了農(nóng)戶經(jīng)營特長或習慣與經(jīng)營土地的地性相適合而在承包農(nóng)戶間進行的有償調地；三是種植瓜類等作物時由于輪作、倒茬的需要而進行的有償“借”地；四是棄農(nóng)從事它業(yè)的農(nóng)戶把自己承包的土地有償或倒貼轉讓給其他農(nóng)戶經(jīng)營；五是一些無勞力的承包戶把承包土地轉讓給有勞力的農(nóng)戶經(jīng)營。轉讓、調整的形式盡管不同，但有一個共同的特點，就是體現(xiàn)了市場經(jīng)濟和農(nóng)村現(xiàn)階段生產(chǎn)力的適應性以及促進土地流轉、穩(wěn)定和完善承包制的有效性。

四、我國農(nóng)村土地使用權有償轉讓的法律規(guī)制

（一）農(nóng)村土地使用權有償轉讓的意義

在市場經(jīng)濟體制下，實行土地使用權的有償轉讓，具有以下積極作用：

1、有利于調動農(nóng)民對土地投入的積極性。世界上許多國家發(fā)展農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗證明，當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展到一定水平時，沒有新的投入的增加，沒有新科學技術的引進，要繼續(xù)發(fā)展就難了。事實上，解決農(nóng)業(yè)投入問題，只靠國家財政來解決是很困難的，最根本的還是要靠幾億農(nóng)民。家庭聯(lián)產(chǎn)承包后，農(nóng)戶實際上已經(jīng)成為投資主體。實行土地使用權的有償轉讓，對調動農(nóng)民投入積極性很有好處，因為土地使用權有償轉讓，就可以使農(nóng)民在不直接經(jīng)營土地的情況下，把投入土地所形成的級差地租Ⅱ。通過使用權的轉讓收回來。這就會使農(nóng)民放心大膽的去增加對土地的投入。

2、有利于農(nóng)村勞動力的合理轉移。實行土地使用權的有償轉讓，明確了土地的商品屬性,離開土地的農(nóng)民在放棄土地的同時能夠得到必要的補償，勞動力的轉移速度還會加快。允許土地使用權的有償轉讓，可以使土地資源、勞動力以及其它生產(chǎn)要素在更大的范圍內合理組合和合理配置，可以使各種要素尋找到最佳的結合點。土地使用權的有償轉讓，還可以增強人們的土地商品化觀念，更加珍惜土地，減少不必要的浪費。

3、有利于發(fā)展農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包規(guī)模狹小，土地分成小塊，不利于土地統(tǒng)一規(guī)劃，連片作業(yè)，不利于大型農(nóng)機具的推廣使用，也不利于農(nóng)業(yè)基礎設施的建設。總之，不利于提高土地經(jīng)營的規(guī)模效益。實行土地使用權有償轉讓，使土地集中在經(jīng)營能力高的勞動者手里，便于他們組織大規(guī)模的生產(chǎn)經(jīng)營，有助于提高勞動生產(chǎn)率。從目前我國農(nóng)村出現(xiàn)的土地流動情況可以清楚的看到，土地使用權都是往種田能手那里轉讓，種田能手又都是通過土地的適度規(guī)模經(jīng)營，獲得土地經(jīng)營的規(guī)模效益的。

（二）農(nóng)村土地使用權轉讓的基本方式

1、轉讓

農(nóng)村土地使用權的轉讓是指農(nóng)村土地使用權人將自己享有的農(nóng)村土地使用權依法有償轉移給其他公民、法人及其他組織的行為。轉讓農(nóng)村土地使用權能激勵農(nóng)民加強對土地的管理,增加對土地的投入;轉讓農(nóng)村土地使用權意味著農(nóng)民會有更加充分的擇業(yè)和遷徙的自由,可以讓那些不愿務農(nóng)的農(nóng)民脫離土地,以農(nóng)地轉讓費作為融入城市社會的依托;同時對那些有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗和能力而又苦于無地可耕的農(nóng)民來說可以通過轉讓而擴大農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模。這樣可以達到優(yōu)化農(nóng)地生產(chǎn)要素,協(xié)調人地關系,實現(xiàn)農(nóng)村規(guī)模經(jīng)營的目的。

雖然相關政策法律許可了農(nóng)村土地使用權人的土地轉讓權，但卻規(guī)定了嚴格的限制，《農(nóng)村土地承包法》第37條規(guī)定“......采取轉讓方式流轉的，應當經(jīng)發(fā)包方同意......”。農(nóng)村土地使用權人私自轉讓的視為無效合同，不受法律保護,再加上其實現(xiàn)的條件尚不完全具備,這樣一來，實際上農(nóng)村土地使用權人轉讓的行為很少發(fā)生。

2、互換

農(nóng)村土地使用權的互換是指兩個或兩個以上的農(nóng)村土地使用權人之間互相交換各自的土地使用權的行為。應該說，互換是農(nóng)村土地使用權轉讓中的特殊行為。一般而言，互換存在于動產(chǎn)的交易中，但目前在不動產(chǎn)轉讓中已經(jīng)開始采用。《農(nóng)村土地承包法》對此有明確規(guī)定，“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權進行互換”。農(nóng)村土地使用權互換的出現(xiàn),主要是因為土地最初是按照人口或者勞動力平均分配的,優(yōu)劣搭配,導致土地分散而且零碎,不便耕作,因此在農(nóng)村土地使用權較長的期限內,農(nóng)民互相交換各自承包的土地,便于了土地的耕作。

3、轉包

農(nóng)村土地使用權的轉包是指原承包的土地轉包給新承包人，原承包人稱為轉包人，新承包人稱為受讓人。土地轉包后，由受讓人繼續(xù)享受和履行承包合同規(guī)定的權利、義務，并向轉包人提供一定數(shù)量的轉包費。但也有另一種情況，在少數(shù)農(nóng)業(yè)效益比較低，土地負擔過重的地方，有的轉包人需向受讓人提供一定數(shù)量的倒補貼。現(xiàn)行法律許可農(nóng)村土地使用權人轉包其農(nóng)村土地使用權的全部或者一部分,其中以《最高人民法院關于審理農(nóng)村承包經(jīng)營合同的意見》規(guī)定較為詳細。

4、轉租

農(nóng)村土地使用權的轉租是指農(nóng)村土地承租人以支付地租為前提對農(nóng)村土地使用權人出租的農(nóng)村土地使用權享有占有、使用和收益的權利。我國的政策法律對農(nóng)村土地使用權的轉租予以許可，如《四荒治理》：“在規(guī)定的使用期限內,對于實行承包、租賃和股份合作方式治理的,可以依法繼承、轉讓或者轉租”；《農(nóng)村土地承包法》第39條：“承包方可以在一定期限內將部分或者全部土地承包經(jīng)營權轉包或者出租給第三方,承包方與發(fā)包方的承包關系不變。”這些法律規(guī)定對于擴大農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營自主權，刺激生產(chǎn)積極性有著重要的意義；而且，還可以起到解決土地拋荒，有效利用土地資源的作用。

5、抵押

農(nóng)村土地使用權的抵押是指承包人在為自己或他人成立合同時將土地不轉移占有而提供相應擔保，當不按照約定履行合同義務時，用土地使用權作價變賣抵償?shù)囊环N流轉方式。一般而言,凡是允許轉讓的土地使用權,原則上應允許抵押,這符合擔保法的原理。普遍來說 ,農(nóng)村土地使用權人抵押農(nóng)村土地使用權的目的在于取得貸款。貸款的用途可能是三種: 一是進行土地開發(fā)改造或者其他利用；二是從事與土地無關的生產(chǎn)經(jīng)營；三是用于消費。這三種用途都增強了農(nóng)村土地使用權抵押對信用市場的作用。許可農(nóng)村土地使用權抵押，一方面可以解決農(nóng)村土地使用權人投資資金不足的問題，另一方面也不妨礙土地的利用建設，對社會和經(jīng)濟的發(fā)展都有好處。

（三）農(nóng)村土地使用權有償轉讓在實際操作中應注意的問題

1、農(nóng)村土地使用權有償轉讓，不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途，影響農(nóng)業(yè)的發(fā)展。土地不僅數(shù)量有限，而且不可再生，人類對土地的依存關系將日益增強。由于各方面原因，我國的土地呈遞減趨勢，如果土地使用權有償轉讓后改變其農(nóng)業(yè)用途，土地生產(chǎn)不出足夠的農(nóng)產(chǎn)品，不僅人們的吃飯問題變得困難，而且還會影響到我國經(jīng)濟的發(fā)展。因此，土地的經(jīng)營者只能從改變農(nóng)業(yè)內部結構，提高農(nóng)產(chǎn)品的數(shù)量和質量去考慮土地增值。

2、農(nóng)村土地使用權有償轉讓不能改變其集體所有制性質。我國農(nóng)村實行土地集體所有制，這是由我國的社會制度和基本國情決定的，就是以后建立了比較完善的社會主義市場經(jīng)濟體制，我國也仍然要堅持農(nóng)村土地集所有。現(xiàn)在轉讓土地，只是轉讓它的使用權，而不是渡讓所有權。農(nóng)村土地有償轉讓后，其集體所有制性質是不變的。

3、應該盡快規(guī)范農(nóng)村的土地市場，兼顧集體、轉租方和承租方三方的利益關系。要解決土地使用權有償轉讓后土地增值收益的公平分配問題，必須盡快規(guī)范農(nóng)村土地市場，保證焦急雙方的公平利益，體現(xiàn)社會主義多勞多得的分配原則。另外，對于轉讓款的分配問題，應兼顧集體、轉租方和承租方三方之間的利益關系，特別應照顧愿意承包種田人的利益。

 

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