在執(zhí)行實(shí)踐中，法院通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)當(dāng)前“執(zhí)行難問題”形成的根源，除了被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難尋、被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難動(dòng)等原因外，有近三分之一的執(zhí)行案件無法執(zhí)結(jié)是由于被執(zhí)行人家庭困難，沒有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，確無履行能力所造成1。很多申請(qǐng)執(zhí)行人本身權(quán)益因糾紛受到了傷害，經(jīng)濟(jì)已陷入困境，加之再遇到被執(zhí)行人無財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，往往因權(quán)益得不到兌現(xiàn)而心理失衡遂心存怨恨，矛盾很大，導(dǎo)致申請(qǐng)執(zhí)行人多次上訪，纏訪，甚至做出靜坐、游行、示威、以自殺相威脅等過激行為，從而給社會(huì)帶來了不安定因素。

　　為了緩和社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧，最高法院于今年1月份要求有條件的法院設(shè)立特困群體執(zhí)行救助專項(xiàng)資金（以下簡(jiǎn)稱執(zhí)行救助金），對(duì)確有困難的申請(qǐng)執(zhí)行人給予一定的救助。為了貫徹落實(shí)最高院的要求，結(jié)合自身工作實(shí)際和條件，全國不少法院設(shè)立了執(zhí)行救助金制度2。本文擬對(duì)執(zhí)行救助金制度的設(shè)立和運(yùn)作作一粗淺論述。

　　一、執(zhí)行救助金制度設(shè)立的意義和作用

　　執(zhí)行救助，是指案件在強(qiáng)制執(zhí)行中，被執(zhí)行人下落不明或者當(dāng)前確無履行能力，致使案件不能執(zhí)行，而申請(qǐng)執(zhí)行人生活確有困難時(shí)，給其一定的款項(xiàng)以解決生活急需的一種司法救助行為3。實(shí)施執(zhí)行救助金制度有著重要作用和深遠(yuǎn)意義。

　?。ㄒ唬┚戎鮿?shì)被執(zhí)行人，體現(xiàn)司法的人文關(guān)懷。在對(duì)歷年執(zhí)行積案、難案進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，有一部分涉及贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、道路交通事故損害賠償、人身損害賠償、工傷、醫(yī)療事故、刑事附帶民事賠償?shù)葓?zhí)行案件，是由于被執(zhí)行人服刑、下崗、重病、殘疾或企業(yè)嚴(yán)重虧損，沒有能力履行義務(wù)，才導(dǎo)致申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利長(zhǎng)期得不到實(shí)現(xiàn)，因此陷入生活、生產(chǎn)困境，成為社會(huì)弱勢(shì)群體。這類被執(zhí)行人往往和申請(qǐng)執(zhí)行人一樣，同為社會(huì)弱勢(shì)群體，只有甚至沒有基本的生活保障，根本無履行能力。設(shè)立執(zhí)行救助金制度，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人進(jìn)行救助的同時(shí)，也是對(duì)被執(zhí)行人的一種間接救助，體現(xiàn)了司法的人文關(guān)懷。

　　（二）維護(hù)申請(qǐng)執(zhí)行人利益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。在被執(zhí)行人是弱勢(shì)群體的案件中，申請(qǐng)執(zhí)行人為實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，經(jīng)常到法院及相關(guān)部門上訪，有些申請(qǐng)執(zhí)行人甚至采取了一些過激行為，這既無助于案件的執(zhí)行，又對(duì)社會(huì)秩序、各相關(guān)部門和人民法院的正常工作秩序造成了重大干擾，同時(shí)也不利于人民法院司法權(quán)威的樹立。對(duì)于這類真正的執(zhí)行難案件，僅僅依靠人民法院?jiǎn)畏矫娴墓ぷ?，很難使申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利得以實(shí)現(xiàn)。解決這個(gè)問題需要全社會(huì)的參與和配合，借助國家和社會(huì)的綜合力量，通過實(shí)施執(zhí)行救助金制度，對(duì)此類案件中的特困申請(qǐng)執(zhí)行人予以一定救助，能夠防止因執(zhí)行不能而誘發(fā)新的社會(huì)不安定因素。

　?。ㄈ┰鰪?qiáng)司法的能動(dòng)性和主動(dòng)性，樹立人民法院的親民形象。實(shí)施執(zhí)行救助金制度，在一定程度上幫助申請(qǐng)執(zhí)行人渡過難關(guān)，緩解了被執(zhí)行人的履行壓力，消減了雙方對(duì)人民法院的不滿和對(duì)立情緒，樹立了人民法院司法為民、親民的良好形象。

　　二、執(zhí)行救助金制度的運(yùn)作

　　在設(shè)立執(zhí)行救助金制度后，為了加強(qiáng)對(duì)資金的規(guī)范管理，充分發(fā)揮其救助的功能，設(shè)立執(zhí)行救助金制度的法院均制定出臺(tái)了執(zhí)行救助金的管理辦法，對(duì)執(zhí)行救助金的適用條件、資金來源、發(fā)放數(shù)額、發(fā)放程序及管理和監(jiān)督等作出了規(guī)定，以保證執(zhí)行救助金制度的正常運(yùn)作。

　?。ㄒ唬﹫?zhí)行救助金的適用條件

　　執(zhí)行救助金的適用主要有三個(gè)方面條件：

　　1、案件性質(zhì)條件。適用執(zhí)行救助金的案件應(yīng)主要為三大類案件：一是追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、勞動(dòng)報(bào)酬或經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償案件；二是道路交通事故損害賠償、人身損害賠償、工傷、醫(yī)療事故、刑事附帶民事賠償案件；三是其他不采取緊急救助措施，易導(dǎo)致社會(huì)不安定因素的案件。這些案件有共同的特點(diǎn)：被執(zhí)行人確無履行能力，申請(qǐng)執(zhí)行人又極度貧困，無法維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)，即雙方都為特困群體，易導(dǎo)致社會(huì)不安定因素。適用執(zhí)行救助金的案件應(yīng)嚴(yán)格限于第一、二類案件，對(duì)個(gè)別極特殊案件，才可以適用第三類的“其他”規(guī)定。

　　2、申請(qǐng)執(zhí)行人條件。適用執(zhí)行救助金的申請(qǐng)執(zhí)行人必須為特困群體。那么，該如何界定特困群體呢？有些法院以申請(qǐng)執(zhí)行人存在“特殊困難”、“生活困難”、“嚴(yán)重困難”為條件；有些法院以“生活貧困”、“無法正常生活”為條件；也有的法院以申請(qǐng)執(zhí)行人“極度貧困”、“十分貧困”、“家庭經(jīng)濟(jì)困難”為條件。以上這些條件雖然表達(dá)了適用執(zhí)行救助金的申請(qǐng)執(zhí)行人須為特困群體的意思，但這些概念都比較模糊，沒有一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，缺乏可操作性。目前，有的法院采用了“無法維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)”為條件來界定特困群體4，要求申請(qǐng)執(zhí)行人在提出適用執(zhí)行救助金申請(qǐng)時(shí)要出具其低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的相關(guān)證明材料。筆者認(rèn)為，這一做法既為界定特困群體提供了一個(gè)量化標(biāo)準(zhǔn)，具有很強(qiáng)的可操作性，又為防止少數(shù)申請(qǐng)執(zhí)行人惡意騙取執(zhí)行救助金提供了制度保障，有利于執(zhí)行救助金的規(guī)范管理，值得各法院借鑒和學(xué)習(xí)。

　　3、被執(zhí)行人條件。被執(zhí)行人確無履行能力是適用執(zhí)行救助金的基本前提條件。如果被執(zhí)行人有履行能力，法院只需加大執(zhí)行力度，實(shí)現(xiàn)申請(qǐng)執(zhí)行人的權(quán)利即可，就沒有適用執(zhí)行救助金的必要。當(dāng)然，被執(zhí)行人確無履行能力應(yīng)是實(shí)質(zhì)上的無履行能力。這就要求，一方面申請(qǐng)執(zhí)行人已無法或沒有被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)及線索提供；另一方面法院已窮盡一切執(zhí)行措施和方法，仍無法查尋到被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)及線索。只要被執(zhí)行人實(shí)質(zhì)上確無履行能力，就符合了申請(qǐng)執(zhí)行救助金的被執(zhí)行人條件，在符合其他條件后，申請(qǐng)執(zhí)行人就可以申請(qǐng)執(zhí)行救助金。至于被執(zhí)行人為何種主體、因何原因?qū)е麓_無履行能力則在所不問。因?yàn)橐坏?duì)適用執(zhí)行救助金案件的被執(zhí)行人條件作出過多的規(guī)定，那么就必將極大地縮小和限制可以申請(qǐng)執(zhí)行救助金案件的數(shù)量，就失去了實(shí)施執(zhí)行救助金制度的初衷。

　?。ǘ﹫?zhí)行救助金的資金來源及發(fā)放金額

　　1、執(zhí)行救助金的資金來源。目前，對(duì)執(zhí)行救助金的資金來源上，有些法院采用了“三點(diǎn)”辦法籌集執(zhí)行救助金資金5，即社會(huì)捐贈(zèng)一點(diǎn)，法院籌集一點(diǎn)，財(cái)政撥付一點(diǎn)，初步形成了以財(cái)政撥付為主，以社會(huì)捐贈(zèng)、法院籌集為輔的執(zhí)行救助金來源機(jī)制。這一機(jī)制相對(duì)于單純依靠財(cái)政撥付而言，擴(kuò)大了執(zhí)行救助金的資金來源，有利于執(zhí)行救助金的資金補(bǔ)充和對(duì)執(zhí)行救助金制度的宣傳，能更加充分地發(fā)揮執(zhí)行救助金的救助功能。對(duì)執(zhí)行救助金是否可以接受社會(huì)捐贈(zèng)，有少數(shù)人存有異議，認(rèn)為靠社會(huì)對(duì)執(zhí)行救助金的捐贈(zèng)，會(huì)使公眾對(duì)法院審判和執(zhí)行的公正性產(chǎn)生懷疑，影響法院的公信力和權(quán)威。筆者認(rèn)為，執(zhí)行救助金是對(duì)確有困難的申請(qǐng)執(zhí)行人的一種司法救助行為，可以納入司法援助范疇，也可以與社會(huì)基金接軌，接受社會(huì)對(duì)執(zhí)行救助金的捐贈(zèng)，可以豐富和擴(kuò)大執(zhí)行救助金的來源，增添執(zhí)行救助金制度的活力，同時(shí)也增加了執(zhí)行工作的宣傳途徑，加大社會(huì)對(duì)執(zhí)行工作的理解和支持，因此，執(zhí)行救助金完全可以接受社會(huì)的捐贈(zèng)。

　　另外，執(zhí)行救助金制度應(yīng)是一種“執(zhí)行墊付款制度”6。申請(qǐng)執(zhí)行人在得到執(zhí)行救助金的救助后，法院將對(duì)案件繼續(xù)加大執(zhí)行力度。在被執(zhí)行人恢復(fù)履行能力，案件得到執(zhí)結(jié)后，法院可以從執(zhí)行款中將支付的執(zhí)行救助金予以扣除，補(bǔ)充到執(zhí)行救助金中來，以保證執(zhí)行救助金的循環(huán)利用。

　　2、執(zhí)行救助金的發(fā)放金額。對(duì)執(zhí)行救助金的發(fā)放金額，目前主要有兩種方式：一種是采取最高限額方式，規(guī)定每次發(fā)放金額不超過規(guī)定的最高限額7。原則上每案每人只發(fā)放一次；另一種是采取按比例加最高限額方式，每次發(fā)放金額按申請(qǐng)執(zhí)行標(biāo)的額的比例發(fā)放8，如30%，50%等，但每次發(fā)放不超過規(guī)定的最高限額。以上兩種發(fā)放方式相比較，筆者認(rèn)為第二種發(fā)放方式更為科學(xué)合理，可操作性強(qiáng)，更有利于發(fā)揮執(zhí)行救助金的救助功能。

　　（三）執(zhí)行救助金的發(fā)放程序與管理

　　執(zhí)行救助金的發(fā)放應(yīng)按照申請(qǐng)執(zhí)行人提出申請(qǐng)、案件承辦人審查材料、合議庭合議、分管領(lǐng)導(dǎo)審批、會(huì)計(jì)部門統(tǒng)一發(fā)放、監(jiān)察審計(jì)部門備案的流程管理。

　　申請(qǐng)執(zhí)行人提出申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)以書面或口頭形式提出。以口頭形式提出，由案件承辦人形成筆錄申請(qǐng)人簽字確認(rèn)。在申請(qǐng)執(zhí)行人提出申請(qǐng)時(shí)，應(yīng)要求附有證明其無法維持當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的證明材料。證明材料至少應(yīng)包括兩部分內(nèi)容：一是申請(qǐng)執(zhí)行人證明自身低于當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的證明材料，包括案件基本案情、家庭收支情況等；二是申請(qǐng)執(zhí)行人所在地的村（居）委會(huì)、街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)出具的證明材料，包括申請(qǐng)執(zhí)行人家庭經(jīng)濟(jì)困難情況及當(dāng)?shù)刈畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)等。

　　案件承辦人審查材料，一方面要對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人提出的申請(qǐng)及證明材料是否齊全、內(nèi)容是否有效進(jìn)行審查；另一方面要將案件已窮盡一切執(zhí)行措施和方法的調(diào)查材料整理附后，與申請(qǐng)執(zhí)行人的申請(qǐng)材料一并提交合議庭合議、分管領(lǐng)導(dǎo)審批和監(jiān)察審計(jì)部門備案。

　　三、結(jié)束語

　　執(zhí)行救助金制度在部分有條件的法院設(shè)立以來，已有一批特困申請(qǐng)執(zhí)行人得到了救助9，初步發(fā)揮了執(zhí)行救助金的救助功能。但是，我們也應(yīng)看到，需要救助的特困申請(qǐng)執(zhí)行人還有很多。該項(xiàng)制度在設(shè)立以后，設(shè)立法院應(yīng)對(duì)適用執(zhí)行救助金的條件、范圍和程序作必要的宣傳，執(zhí)行人員對(duì)符合執(zhí)行救助金適用條件的申請(qǐng)執(zhí)行人應(yīng)履行告之義務(wù)，讓社會(huì)和群眾特別是申請(qǐng)執(zhí)行人了解執(zhí)行救助金制度，才能充分發(fā)揮執(zhí)行救助金制度的救助功能，實(shí)現(xiàn)設(shè)立執(zhí)行救助金制度的目的。相信隨著執(zhí)行救助金制度的不斷完善和推廣，會(huì)有越來越多的特困申請(qǐng)執(zhí)行人得到救助。執(zhí)行救助金制度在緩解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧等方面將發(fā)揮著重要作用。

　　

 

注釋：

【1】《石泉法院設(shè)立執(zhí)行救助基金扶助五類人》，張濤，中國法院網(wǎng)，2006年5月29日。

【2】如陜西省石泉縣法院，中國法院網(wǎng)訊；浙江省江山市法院，浙江法院網(wǎng)訊；安徽省蕪湖市中院，中國法院網(wǎng)訊；山東省濰坊市中院，山東法院網(wǎng)訊。

【3】湖北省老河口市人民政府《老河口市特困群體案件執(zhí)行救助基金管理暫行辦法》，今日老河口網(wǎng)訊，2006年5月25日。

【4】如安徽省蕪湖市中院，中國法院網(wǎng)訊；浙江省杭州市濱江區(qū)法院，浙江法院網(wǎng)訊。

【5】如陜西省石泉縣法院，中國法院網(wǎng)訊；安徽省霍邱縣法院，中國法院網(wǎng)訊；湖北省老河口市中院，今日老河口網(wǎng)訊。

【6】中新江蘇網(wǎng)訊，2004年7月6日。

【7】如安徽省蕪湖市中院，中國法院網(wǎng)訊；湖北省老河口市中院，今日老河口網(wǎng)訊。

【8】如浙江省江山市法院，浙江法院網(wǎng)訊；浙江省臺(tái)州市路橋區(qū)法院，浙江法院網(wǎng)訊。

【9】如陜西省石泉縣法院已救助7名申請(qǐng)執(zhí)行人，安徽省霍邱縣法院已救助5名申請(qǐng)執(zhí)行人，中國法院網(wǎng)訊。