為適應(yīng)新時期政法工作的新形勢新任務(wù)，確保政法工作的社會主義方向，解決執(zhí)法工作的現(xiàn)實問題，建設(shè)一支高素質(zhì)的政法隊伍，中央政法委近日發(fā)出通知，要求在各級政法機(jī)關(guān)開展社會主義法治理念教育，將社會主義法治理念概括為依法治國、執(zhí)法為民、公平正義、服務(wù)大局、黨的領(lǐng)導(dǎo)五個方面的內(nèi)容，作為政法工作的指導(dǎo)思想。其中，依法治國是社會主義法治的核心內(nèi)容，執(zhí)法為民是社會主義法治的本質(zhì)要求，公平正義是社會主義法治的價值追求，服務(wù)大局是社會主義法治的重要使命，黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本保證。這五個方面相輔相成，體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國的有機(jī)統(tǒng)一。就人民法院的工作來說，司法救助制度是為了保障自然人、團(tuán)體人合法權(quán)益的實現(xiàn)，對因經(jīng)濟(jì)困難或訴訟能力存在嚴(yán)重欠缺的自然人、團(tuán)體人，在無力尋求其他法律救濟(jì)時由人民法院為其提供各種法律上的幫助，保證其能夠積極有效地參與訴訟的制度，它集中體現(xiàn)了執(zhí)法為民理念，又是落實公平正義理念的基礎(chǔ)和保證，事關(guān)我們能否真正實現(xiàn)法律面前人人平等，維護(hù)自然人的基本人權(quán)，在全社會實現(xiàn)公平和正義，“讓那些合法權(quán)益受到侵犯，但經(jīng)濟(jì)困難交不起訴訟費(fèi)的群眾，打得起官司；讓那些確有冤情但正義難以伸張的群眾，打得贏官司”，[1] 因此在國家司法體系的各項制度中居于非常重要的地位。本文試以社會主義法治理念為指導(dǎo)，對我國現(xiàn)行的司法救助制度進(jìn)行反思和剖析，并對其具體完善展開探討。

一、現(xiàn)行司法救助制度存在的弊端

我國司法救助制度起步較晚，主要體現(xiàn)在2000年7月最高人民法院頒布的《關(guān)于對經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人予以司法救助的規(guī)定》（以下簡稱《救助規(guī)定》）這一司法解釋中。此外，在最高院《關(guān)于落實23項司法為民具體措施的指導(dǎo)意見》、《人民法院民事訴訟風(fēng)險提示書》等一些文件中也有個別司法救助的規(guī)定，這些規(guī)定對于促進(jìn)群眾接近司法、保護(hù)他們的合法權(quán)益，保障人權(quán)，增加司法的親和力等發(fā)揮了積極作用，但客觀的說，現(xiàn)行的制度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足群眾對司法工作的現(xiàn)實需要，群眾真正有效的參與訴訟仍然存在很多困難，司法的社會評價和公信度仍然不夠高，主要有以下弊端：

1、司法救助的方法單一，體系較不完整。

《救助規(guī)定》僅將司法救助限定在民事、行政訴訟中的訴訟費(fèi)用的救助，[2] 在范圍上過于狹窄，在方法上過于單一，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能涵蓋實際需要給予當(dāng)事人司法救助的范圍，救助體系很不完整。

2、救助的條件過于原則，不便操作。

《救助規(guī)定》第二條規(guī)定：“本規(guī)定所稱司法救助，是指人民法院對于民事、行政案件中有充分理由證明自己合法權(quán)益受到侵害但經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人，實行訴訟費(fèi)用的緩交、減交、免交。”而何謂“有充分理由證明”，并沒有具體規(guī)定，有的理解為指該當(dāng)事人有勝訴希望。但當(dāng)事人申請救助時對其是否有勝訴希望是難以判斷的，就容易使得相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)確有困難的當(dāng)事人因為貧困而不能訴諸法院解決糾紛，有悖設(shè)立司法救助制度的初衷。

3、救助的程序一審終局，缺乏救濟(jì)。

雖然法律賦予了經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人有請求訴費(fèi)救助的權(quán)利，《救助規(guī)定》也明確了當(dāng)事人可以申請訴費(fèi)救助的十一種情形，但根據(jù)最高院《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》第二十九條的規(guī)定，當(dāng)事人不得單獨(dú)就人民法院關(guān)于訴訟費(fèi)用的決定提出上訴。而當(dāng)事人的申請一旦被法院駁回，救助程序便告終止，當(dāng)事人缺乏相應(yīng)的救濟(jì)途徑。

二、以社會主義法治理念為指導(dǎo)完善司法救助制度

要全面理解社會主義法治理念的本質(zhì)要求和深刻內(nèi)涵，并自覺堅持用社會主義法治理念指導(dǎo)實踐，體現(xiàn)在司法救助制度上，就是要落實執(zhí)法為民和公平正義理念。一是要尊重和保障人權(quán)，為廣大群眾共同和普遍的人權(quán)提供完善的司法保障；二是平等對待，依法平等保護(hù)各類主體的合法權(quán)益，不分地域、不分公私、不分貧富、不分民族出身，一律提供平等的司法保護(hù)和法律服務(wù)。同時，在確保辦案質(zhì)量、公平公正的前提下強(qiáng)調(diào)及時高效、程序公正，最大限度地保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，司法救助制度在適用范圍上應(yīng)予適當(dāng)擴(kuò)大，在方便群眾行使權(quán)利、獲得救助的操作性上必須加強(qiáng)，在當(dāng)事人申請獲得救助的程序上應(yīng)予完善，為當(dāng)事人提供相應(yīng)的程序救濟(jì)，促其更大程度的接近司法、實現(xiàn)正義，在制度創(chuàng)新上應(yīng)以社會主義法治理念為指導(dǎo)思想，加大制度創(chuàng)新和司法為民的服務(wù)尺度，為本應(yīng)獲得司法救助的當(dāng)事人實現(xiàn)其權(quán)利提供各種可能的便利條件和機(jī)會。

三、完善司法救助制度的具體內(nèi)容

1、擴(kuò)大司法救助適用的范圍

司法救助不應(yīng)局限于民事、行政案件中的訴訟費(fèi)用救助。首先，在范圍上應(yīng)予拓展，將其擴(kuò)大到包括刑事和國家賠償在內(nèi)的一切訴訟程序之中，不僅要保障當(dāng)事人起訴權(quán)的行使，更重要的在于為當(dāng)事人有效地參與訴訟的整個過程，在訴訟結(jié)果的最終形成方面發(fā)揮實質(zhì)性的影響；其次，在方法上應(yīng)予創(chuàng)新，不僅對符合救助條件的當(dāng)事人緩收、減收或者免收訴訟費(fèi)用，而且應(yīng)將司法救助貫穿于訴訟的全過程。正如有的學(xué)者所指出的，司法救助的內(nèi)容應(yīng)涵蓋保護(hù)起訴權(quán)和保護(hù)勝訴權(quán)兩個方面。對起訴權(quán)的保護(hù)，通過給予經(jīng)濟(jì)救助即可得到救濟(jì)；對于勝訴權(quán)的保護(hù)，則要通過法院開展行為司法救助來實現(xiàn)。[3] 具體來說，法院可以采取的司法救助措施包括：①為經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人減免訴訟費(fèi)用，為民事訴訟的當(dāng)事人、刑事訴訟中符合條件的自訴人（被害人）、行政訴訟和國家賠償案件中符合條件的行政相對人行使起訴權(quán)提供保障，為其提供代理人；②積極行使釋明權(quán)，告知當(dāng)事人訴訟中的權(quán)利義務(wù)、訴訟風(fēng)險、相關(guān)的法律法規(guī)知識等，促使其有效的參與訴訟；③在民事訴訟中，通過對權(quán)利的釋明，指導(dǎo)訴訟能力嚴(yán)重欠缺的當(dāng)事人提供申請，開展調(diào)查取證、先予執(zhí)行、財產(chǎn)保全、行為保全、委托鑒定、申請執(zhí)行，從寬把握舉證時限的理解，慎重適用證據(jù)失權(quán)規(guī)定，等等。

應(yīng)當(dāng)指出，在給予當(dāng)事人司法救助時，不得違反法官中立原則，并且程序應(yīng)公開透明。法官中立原則是指法官在訴訟過程中對爭議各方當(dāng)事人保持一種超然無偏袒的態(tài)度和地位，不偏不倚、客觀公正地審判案件。它有兩項具體要求：[4] 其一，在客觀上，法官與爭議的案件沒有關(guān)聯(lián)性，其在案件中不存在任何直接或間接的個人利益；其二，在主觀上，法官不得對其所辦案件中的任何一方當(dāng)事人含有個人價值偏向，對其進(jìn)行歧視或偏愛，在糾紛的解決中含有不恰當(dāng)?shù)膫€人感情。

2、明確司法救助的條件

一是放寬救助標(biāo)準(zhǔn)，改《救助規(guī)定》中的“有充分理由證明”的救助條件為“顯然沒有勝訴希望的”排除式規(guī)定。目前，當(dāng)事人獲得訴訟費(fèi)用救助的前提條件是“有充分理由證明”，實踐中一般理解為有勝訴希望。但是，訴費(fèi)救助是保障訴權(quán)的實現(xiàn)，而非勝訴權(quán)的實現(xiàn)，故有勝訴希望的理解和操作實為對訴權(quán)的不當(dāng)限制。同時，在起訴階段對當(dāng)事人能否勝訴也難以判斷。就國外的情況來看，法國在1972年的法律中確認(rèn)“訴諸法院”是一項權(quán)利，對最貧困的人實行司法援助，規(guī)定的條件為原告申請司法援助的，其提出的訴訟請求看來并非顯然得不到受理，或其請求并非顯然無依據(jù)。日本和我國臺灣地區(qū)的訴訟救助主要是允許缺乏資力的當(dāng)事人暫緩預(yù)交審判費(fèi)用，規(guī)定“沒有經(jīng)濟(jì)能力支付訴訟費(fèi)用” 并且“訴訟不是明顯無勝訴可能”的當(dāng)事人申請救助的，由法院自由裁量。當(dāng)事人對法院決定不服的，可以在5日內(nèi)抗告。[5] 一方面，要為經(jīng)濟(jì)困難的當(dāng)事人提供救助，另一方面，對顯然沒有勝訴希望的當(dāng)事人提供救助，則可能導(dǎo)致無端訴訟的危險,為實現(xiàn)兩者的合理平衡,我們可以借鑒國外立法例及有關(guān)學(xué)者的意見，將訴費(fèi)救助的條件修改為“當(dāng)事人在經(jīng)濟(jì)上確有困難,并且訴訟不是顯然沒有勝訴希望的”,可以向受訴法院申請司法救助，取代現(xiàn)行的“有充分理由證明”的救助條件。[6]

二是如何合理確定當(dāng)事人“經(jīng)濟(jì)確有困難”的證明要求。經(jīng)濟(jì)困難是指個人收入和家庭收入均未達(dá)到當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€，或者因心理、生理等身體和精神方面的原因，其監(jiān)護(hù)人也無力提供相應(yīng)幫助導(dǎo)致其訴訟能力存在嚴(yán)重欠缺的情形。當(dāng)事人有單位的，要求其出具相關(guān)的單位證明；無單位的，出具下崗證或戶籍所在地（經(jīng)常居住地）辦事處、村委會的證明；并且明確當(dāng)事人所在單位或戶籍所在地（居住地）所在的辦事處、村委會有協(xié)助的義務(wù)。如該單位拒絕協(xié)助，當(dāng)事人可以申請法院調(diào)取證據(jù)。法院可視具體案情，可依法對拒不履行協(xié)助義務(wù)的單位和相關(guān)責(zé)任人予以相應(yīng)的民事制裁。

3、完善司法救助的程序

一是明確法官的釋明職責(zé)。當(dāng)事人雖然享有救助請求權(quán)，但卻往往并不懂得相關(guān)知識或知之不多。因此，應(yīng)明確法院在訴訟的全部過程都有釋明的職責(zé)，向當(dāng)事人講解司法救助的相關(guān)法律規(guī)定，告知符合條件的當(dāng)事人有權(quán)申請救助，法院應(yīng)提供必要的方便。

二是設(shè)立司法救助的救濟(jì)程序。救助決定事關(guān)當(dāng)事人能否行使訴訟權(quán)利，牽涉到其根本利益，故一次救濟(jì)顯然不夠，應(yīng)給予被駁回申請的當(dāng)事人以救濟(jì)的途徑。應(yīng)增加規(guī)定：當(dāng)事人對駁回救濟(jì)申請的決定不服的，有權(quán)向上一級法院提出復(fù)議申請，上一級法院根據(jù)具體案情可分別作出撤銷、維持或駁回訴費(fèi)救助的終局決定。

三是設(shè)立司法救助的撤銷程序。如果當(dāng)事人的經(jīng)濟(jì)狀況改善，在接受訴費(fèi)救助后有能力支付訴訟費(fèi)用的，或者當(dāng)事人提供虛假證明，騙取司法救助的，法院應(yīng)當(dāng)撤銷救助的決定，并規(guī)定其在合理期限內(nèi)交納訴訟費(fèi)用或應(yīng)承擔(dān)的律師代理費(fèi)，同時對惡意騙取救助的當(dāng)事人依法給予相應(yīng)的制裁。

4、建立司法救助基金，引入訴訟保險制度，減輕司法救助的壓力

為減輕司法救助的壓力，有必要建立專項的司法救助基金，加大對司法的投入，以行政撥款為主，鼓勵社會各界的捐助，重點用于西部貧困地區(qū)的貧困群眾、經(jīng)濟(jì)困難且通過一般方法仍不能達(dá)到救助效果的重大事故、侵權(quán)案件的受害人等特困群體。

此外，可以考慮引入西方施行的訴訟保險制度。該制度是投保人通過購買確定的訴訟險種，在自己與他人發(fā)生訴訟時，由保險公司通過理賠方式向投保人支付訴訟費(fèi)用的保險制度。因為中等收入階層不能獲得司法救助，其主要用來幫助他們通過投保利用訴訟制度實現(xiàn)其正當(dāng)權(quán)益。[7] 我們國家的財力有限，不可能無限滿足司法投入的需要，僅靠司法救助，不可能為所有的人提供接近司法的渠道，為此引入訴訟保險制度是一個不錯的選擇。具體來說，首先要明確法院的訴訟費(fèi)用和律師的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，其次要結(jié)合實際，根據(jù)不同對象確定合理的保險收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，再次應(yīng)制定投保、申領(lǐng)保險金的程序，對惡意騙保的，制定相應(yīng)的處罰辦法。

 

 

 

參考文獻(xiàn)：

[1] 參見最高人民法院肖揚(yáng)院長于2000年3月在九屆全國人大三次會議上的工作報告。 

[2] 這也是《救助規(guī)定》起草者所持的觀點，參見董文濮：《對<規(guī)定>的理解與適用》，載《民事審判指導(dǎo)與參考》2000年第4卷，法律出版社2000年版，第76頁。

[3] 參見王剛：《論我國司法救助制度的價值及其完善》，載萬鄂湘主編：《現(xiàn)代司法理念與審判方式改革》，人民法院出版社2004年版，第862頁。 

[4] 常怡主編：《比較民事訴訟法》，中國政法大學(xué)出版社2003年版，第100頁以下。

[5] 參見常怡主編：《比較民事訴訟法》，中國政法大學(xué)出版社，2003年版，第494-500頁。

[6] 江偉教授 、孫邦清博士起草的《中華人民共和國民事訴訟法》（修改建議稿第三稿）第169條即作了類似規(guī)定，參加江偉等：《<中華人民共和國民事訴訟法>修改建議稿（第三稿）及立法理由》，人民法院出版社2005年版，第29頁。

[7] 陳剛主編：《比較民事訴訟法》（2000年卷），中國人民大學(xué)出版社2001年版，第143頁。