調解一直是我國的優良歷史傳統，在我國幾千年的歷史文明長河中，調解作為一種糾紛解決方式，已經被實踐了數千年。我國傳統文化中的“息訴”、“和為貴”、“論則兇”等觀念，至今在人民群眾中仍深入人心，通過調解方式解決一般民間糾紛，更容易為廣大人民群眾所接受。在繼承和發揚我國民間調解歷史傳統的基礎上形成的人民調解制度，在我國新民主主義革命和社會主義革命與建設的實踐中，在維護社會穩定，實現群眾自冶、加強社會民主法制建設中做出了突出貢獻，在國際上享有“東方經驗”、“東方一枝花”的美譽。改革開放以來，人民調解工作雖然一度有所弱化，但依然為解決大量新出現的各種民事糾紛發揮了重要作用。經過研究和實踐，大家越來越認識到：人民調解工作既繼承了中華民族的優秀文化傳統，又與社會主義法律規范相協調，符合當前多元化、多途徑解決民事糾紛的世界潮流，符合先進的訴訟理念和先進文化的前進方向。歷史的經驗告訴我們：人民調解工作符合中國國情，應當繼續加強。隨著社會主義市場經濟體制的建立與發展，以及各種利益關系的確立調整，民間糾紛表現出許多特點，原有的人民調解工作范圍、組織形式、隊伍素質等已經不能完全適應新形勢的需要。

04年4月下旬，我省省委、省政府在南通召開了全省社會矛盾糾紛調解工作會議，推動全省“大調解”機制的建立、鞏固和完善。社會矛盾糾紛大調解機制是指除人民法院的訴訟調解之處，社會各界廣泛參與民事糾紛協商處理的一種機制，是人民調解的擴大化、制度化和規范化。

一、建構大調解機制是人民調解工作改革發展必然產物

調解是天然的社會救濟方法和機制，也是社會救濟的主要形式，它廣泛存在于社會生活的各個領域。[1]調解在中國絕不僅僅是一種糾紛解決的技術或方式，而是社會治理的一種制度性或體制性存在。因此，研究調解，決不能僅僅著眼于程序的層面，而必須將其視為社會治理機制中的一環，結合社會轉型的背景情展開。

首先，目前中國國情急需建構大調解機制。

中國正處于社會轉型期和高速發展期，隨著社會主義市場經濟體制的建立，出現了利益主體的多元化，各種矛盾突出、多發、復雜，而法律規則及程序處于高度不確定或不健全的狀態，因此糾紛解決機制必須有所創新。2002年4月，胡錦濤同志強調指出：“要建立健全對人民內部矛盾經常化、制度化的調處機制，及時處理糾紛，盡可能把各種矛盾和隱患化解在基層。認真處理各種民間糾紛，做好各類調解工作。”而且目前，洶涌澎湃的上訪潮與人民調解工作作用發揮不夠也不無關系，近年來上訪案件逐年增多。據分析，群眾上訪案年80%以上來自基層，80%以上有道理，80%以上是基層應該解決也可以解決的。群眾上訪和信訪的問題絕大部分是民間糾紛，對此改革和發展過程中出現的大量人民內部矛盾，是可以通過建構社會矛盾糾紛大調解機制加以化解和處理的，也應當通過建構社會矛盾糾紛大調解機制加以化解和處理，因為及時化解人民內部矛盾，是保證中國特色社會主義事業全面協調、可持續發展的重要內容。[2]

其次，建構大調解機制，符合世界各國非訴訟解決方式蓬勃發展的時代潮流。

ADR概念源于美國，原來是指上世紀逐步發展起來的各種訴訟外糾紛解決方式，現已引申為對世界各國普遍存在著的、民事訴訟制度以外的非訴訟糾紛解決程序或機制的總稱。當今世界，隨著代替性糾紛解決方式在現代社會中被廣泛大量地應用，其功能和地位也日益提高，并已逐步被納入法制軌道，形成了與民事訴訟機制相互銜接的多元化糾紛解決機制。[3]美國是ADR最積極的推動者，1998年國家頒布了ADR法案。英國新頒布的《民事訴訟規則》，無論在基本原則上，還是在具體制度上，都為ADR的發展掃平了道路。歐盟目前正在制定一部適用于歐盟各國的《糾紛解決法》，聯合國也在起草倡導適用調解手段解決社會矛盾糾紛的法律文件。由此可見，用調解的方式解決社會矛盾糾紛，已成為許多國家認同的較好方法之一，成為當今各國司法改革的一種趨勢。[4]

二、人民調解委員會與社會矛盾糾紛調處中心的關系

我國現行的人民調解制度，在維護社會穩定，實現群眾自冶、加強社會主義民主法制建設中做出了突出貢獻，但隨著社會經濟發展的變化，社會糾紛日益復雜，社會各方力量均應積極參與到糾紛化解工作中，形成大調解機制，其解紛機構為調處中心。

（一）兩者的職能定位不同。村、鎮街道人民調解委員會是調解民間糾紛的群眾性組織。其主要職能是在人民調解委員會主持下，依據法律、政策和社會公德，對民間糾紛進行規勸疏導，促使當事人互諒互讓、解決糾紛的群眾自治活動。通過對民間糾紛的調解，實現人民群眾的自我管理、自我服務、自我教育、自我約束，具有及時、經濟、和睦關系的特點和優勢，能有效地將民間糾紛解決在基層，解決在萌牙狀態、解決在激化之前，從而與訴訟制度相互補充、相互配合，構筑維護社會穩定的長效機制。因此說，村、鎮街道人民調解委員會是解決民間糾紛的具體辦事機構。社會糾紛調解中心是由黨委政府統一領導、綜治辦組織協調，以司法為民為依托、有關職能部門參加的合力解決重大、疑難矛盾糾紛的調解工作機制，是黨委政府加強社會治安綜合治理、解決新時期人民內部矛盾的一個有效抓手。其職能主要是協調有關部門，發揮合力優勢，齊抓共管，走橫向聯合、優勢互補之路，增強調解工作的實效。它具有主導性、多無性、聯動性和廣泛性等特點。因此調解中心是基層黨委政府轉變施政管理方式、依法處理人民內部矛盾的工作機制。

（二）兩者的性質不同。村、鎮街道人民調解委員會是一個具有群眾自治性質的調解組織，而調解中心則屬于工作機制范疇。這是兩者性質的根本區別。人民調解委員會達成的有民事權利義務并由雙方當事人簽字或蓋章的調解協議，具有民事合同性質。而調解中心調解糾紛的范圍，不僅僅限于民間糾紛，其調解性質既不限于嚴格意義上的人民調解，也不限于法定的行政調解，但不同于法院審判活動中的司法調解，而是在黨委政府領導下，依照有關法律法規，綜合運用法律、行政、經濟等各種手段，各部門共同參與，協調處理重大、疑難矛盾糾紛的一種活動。其調解結果也具有民事合同性質。

（三）兩者的組織形式不同。村、鎮街道人民調解委員會的設立以法律法規為依據，其人員的組成有明確的法定條件，并實行聘任制。村、鎮街道人民調解委員會開展工作，必須嚴格執行《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國民事訴訟法》、《人民調解委員會組織條例》和《人民調解工作若干規定》等法律、法規及規章。違背工作原則，違反工作紀律，其調解工作即視為無效。調解中心則是基層黨委政府將人民調解、社會矛盾糾紛排查調處和處理人民內部矛盾等幾個方面的工作職能合在一起，加強組織協調，合力開展矛盾糾紛調處疏導工作。其人員的組成主要是按職能不同，采取任命制。調解中心開展工作，無論在主體、層次和方式方法上，可以突破人民調解范圍，其功效主要顯示在克服調處重大、復雜疑難矛盾糾紛上力量不足、職能有限、工作范圍狹窄的缺陷，采用多管齊下，合力化解矛盾糾紛，達到確保一方平安的目的。

（四）兩者互依互存，有利于構建大調解格局。我市社會矛盾糾紛調處中心，于2004年相繼建立。成立以來，面臨利益格局的調整和矛盾糾紛呈現的多樣性、廣泛性、復雜性、突發性等特點，在基層黨委政府的統一領導下，充分利用職能優勢，在防范和化解一些綜合性的、重大疑難的矛盾糾紛中，發揮了許多不可替代的重大作用。調處中心在化解重大疑難矛盾糾紛中的職能優勢和獨特作用，已被實踐所證明，也并非村、鎮街道人民調解委員會所能替代。調處中心所形成的工作機制，對構建“大調解”的工作格局，對實現調解渠道多樣化、調解主體多層次等方面的作用，無論在理論上還是實踐中，其合理性和必要性都無庸置疑。村、鎮街道人民調解委員會和調處中心作為調處民間糾紛的實體性組織，只要置身于“大調解”格局內，融入“大調解”工作機制中，互依互存，協調配合，在工作上不錯位，就絕對不會發生什么矛盾。

三、大調解機制運行缺陷與完善

盡管大調解機制在新的歷史條件下得到長足的發展，也起到了重大的積極作用，但是該機制仍然存在諸多問題。

第一、我國現行人民調解制度，缺乏從保護公民利益的視角來研究的理論成果。傳統的人民調解制度焦點都放在平息矛盾、預防犯罪、教育群眾，很少在保護公民權益方面提出系統理論。隨著我國市場經濟體制改革的深入，市場主體的多元化，必然導致利益的多元化，各種矛盾糾紛復雜。如果要徹底地解決這些矛盾，我們就必須切實維護糾紛當事人的合法權益。

第二、人民調解程序性保障的缺失和重建。工作程序是人們從客觀實踐中總結出來的帶有規律性而又普遍適用的工作步驟。只有堅持人民調解的工作程序，才能保證調解工作質量。人民調解歷來是強調其靈活性，缺乏程序規范。《人民調解委員會組織條例》沒有對人民調解的工作程序做出明確規定。隨著最高院的司法解釋賦予人民調解協議合同性質，人民調解制度的程序更加規范。結合《人民調解工作若干規定》的相關規定，人民調解工作應堅持以下工作程序：

（1）受理糾紛。受理糾紛是調解糾紛的第一步，一般有兩種途徑，一是糾紛當事人找到調解委員會請求調解糾紛，即當事人主動申請調解。二是調解委員發現糾紛后，及時主動調解。受理糾紛后，如發現糾紛的性質或嚴重程度已超出調解委員會的職責范圍，應動員糾紛當事人去人民法院或有關部門解決，也可移送有關部門處理。

（2）調查糾紛情況。受理糾紛后，要深入現場向當事人、知情人和周圍的群眾、當事人所在單位進行調查，掌握糾紛情況、弄清糾紛性質。只有通過認真調查，掌握了第一手資料，才能順利的調解糾紛，千萬不能“和稀泥”。

（3）對當事人進行說服勸導工作。對當事人進行說服勸導是人民調解工作中的重要步驟，調解方式要推陳出新，光靠思想覺悟不行。必須以事實為依據，以法律、法規、規章和政策為準則，對當事人闡明法律處理的結果會怎樣，使得當事人在知曉“利害得失”的情況下，愿意接受調解。法律、法規、規章和政策沒有明確規定的，才依據社會公德，絕不能無原則的“和稀泥”。要善于利用氛圍效應，把握當事人的心理活動。當事人糾紛心理的發展變化，不是在封閉的條件下進行的，總是在與周圍的人進行交往中，通過心理互動，使原有的糾紛心里發生變化。[5]因此，調解中，可結合當地風俗習慣，邀請周圍群眾代表，當事人單位的領導和親戚朋友參與調解。

（4）促成當事人和解并達成調解協議。如果當事人能互諒互讓，調解人員應促使當事人達成調解協議。如果達不成一致意見，調解人員應該提出合情、合理、合法的建議性解決方案，使他們經過協商，在新的基礎上，自愿達成調解協議。

（5）做好回訪工作，敦促有關當事人履行調解協議。做好回訪工作，及時了解調解協議的執行情況。一方不履行調解協議的，應先進行勸解；拒不履行的，告知另一方當事人通過法院訴訟維護自己的合法權益，維護人民調解嚴肅性。

（6）對調解和好的民間糾紛進行統計并存檔保管。通過統計和存檔保管工作，可以及時分析和發現一定時期當地民間糾紛發生的規律，并預測未來的走向；可以總結調解工作的經驗教訓，調解方法推陳出新。

第三、人民調解員素質偏低。人民調解委員會委員和調解員統稱為人民調解員。《人民調解委員會組織條例》第四條規定：“為人公正，聯系群眾，熱心人民調解工作，并有一定法律知識和政策水平的成年公民，可以當選為人民調解委員會委員。”該條例沒有對人民調解員的文化程度提出要求。《人民調解工作若干規定》第十四條規定“擔任人民調解員的條件是：為人公正，聯系群眾，熱心人民調解工作，具有一定法律、政策水平和文化水平。鄉鎮、街道人員調解委員會委員應當具備高中以上文化程序。”該規定只是對鄉鎮、街道人民調解委員會委員要求具備高中以上學歷。面對目前日益復雜、新穎的民間糾紛，如果人民調解員沒有一定的文化素質，沒有一定的政策、法律知識，難免會“和稀泥”。就算糾紛當時解決了，也難免日后復發。另外我國人民調解員年齡普通偏大，如何吸引年輕人加入調解員行列，也是值得考慮的問題，為此，提高人民調解員的綜合素質，是一個緊迫的系統工程。

第四、調解資金嚴重短缺，是制約人民調解發展的瓶頸。《人民調解工作若干規定》和《人民調解委員會組織條例》均規定人民調解委員會調解民間糾紛不收費。調解人員的工作經費和補貼經費，由村民委員會或者居民委員會、企業事業單位解決。司法行政機關通過爭取同級人民政府的支持，解決人民調解的指導和表彰經費。實際上，這種規定在還比較落后的農村形同虛設，有些鄉鎮政府財政困難，根本沒有錢來支持人民調解工作，更不要指望下面的村委會來落實人民調解的工作經費和補貼了。筆者認為，在社會轉型時期，要確保人民調解發揮其應有的作用，大調解工作經費應該納入同級政府財政預算。

四、人民調解協議書與法院調解書的效力銜接

人民調解委員會和社會矛盾糾紛調處中心主持下達成的調解協議書沒有法律上的強制執行力，一方當事人違約，另一方當事人不能以此為依據申請法院強制執行。這對于社會資源來說是一種浪費，同時也不利于樹立人民調解的威信，這樣大量的標的小、社會影響不大的民間糾紛將會涌到法院去解決，勢必增加人民法院的訴累。

在我國的民事訴訟法及仲裁法中都有調解制度的規定，而法院調解書與判決書具有同等法律效力，具有給付內容的法院調解書具有強制執行力。為賦予人民調解協議書以法律強制效力，我們設想，把人民調解協議書與法院調解書銜接起來，即人民法院可以應當事人的申請，按照一定的法律程序，根據人民調解協議書的內容制作調解書，該調解書即具有法律調解書的法律效力，當事人可以以此申請強制執行。實行這種銜接制度，不僅具有現實上的重大意義，而且具有法理上的可行性。

仲裁制度為我們進行調解銜接提供了參考藍本。《中國國際經濟貿易仲裁委員會仲裁規則（2000年）》第48條規定，當事人在仲裁委員會之外通過調解達成和解協議，可以憑當事人達成的仲裁協議和他們的和解協議，請求仲裁委員會指定一名獨任仲裁員，按照和解協議的內容作出仲裁裁決書。新仲裁規則的規定可有效保證和解書具有強制執行力。在我們設想的調解銜接制度中，人民調解委會員主持達成的人民調解協議書可視為此處的“和解協議”，法院可參照該條仲裁規定，作出法院調解書。

從法理上講，法院調解是民事訴訟活動的一部分。進行民事訴訟活動必須存在民事訴訟法律關系，而一個民事訴訟法律關系的產生前提是一個“訴”的提起。因此，要想使人民調解進入到法院調解，首先必須構造一個“訴”。訴的要素有三個，即當事人、訴訟標的、訴的理由。人民調解當事人向人民法院申請確認人民調解協議書的法律效力，具備了訴的三個要素：（1）訴的當事人分為起訴一方與被訴一方。提出申請的一方可視為起訴方，被申請方則為被起訴方，雙方都申請時可視為訴與反訴的合并；（2）訴訟標的，該訴為確認之訴，確認的客體為當事人之間具有人民調解協議書規定的權利義務關系；（3）訴的理由，即訴的依據，此外是人民調解協議書。訴的提起要具備兩個要件：一是當事人提出；二是向法院提出。根據前面所述，人民調解協議書當事人向人民法院申請，具備了訴提起的兩個要件。至此，一個完整的“訴”形成了。

具備了“訴”的要素與提起要件后，還需要有人民法院的受理，才能產生民事訴訟法律關系。人民法院受理人民調解協議書當事人的申請，可依據民事訴訟的主管與管轄的一般原則。在主管方面，人民調解委員會和社會矛盾調處中心受理的民間糾紛基本上都屬民事訴訟的適用范圍。在管轄方面，級別上一律應由基層人民法院管轄；地域上應由人民調解委員會或社會矛盾調處中心所在地人民法院管轄。

 

 

注釋：

[1]湯維建著：《論解決民事糾紛的系統工程》，發表于《法律與社會》2004年夏季號，第98頁。

[2]最高人民法院肖揚院長2004年2月24日在全國人民調解工作座談會上的講話。

[3]范愉著：《代替性糾紛解決方式（ADR）研究?兼論多元化糾紛解決機制》，載法大民商法律網。

[4]司法部長張福森2002年9月27日在全國人民調解工作會議上的講話。

[5]柴建國著：《民商案件舉證要點與調解技巧》，人民法院出版社2003年版，第78頁。