《中華人民共和國物權(quán)法》第九條第一款規(guī)定“不動產(chǎn)的物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，經(jīng)依法登記、發(fā)生效力；未經(jīng)登記，不發(fā)生效力，但法律另有規(guī)定的除外。”不動產(chǎn)登記行為作為行政權(quán)的一部分，其行政行為的性質(zhì)屬于行政確認(rèn)行為。我國《行政訴訟法》第五十四條規(guī)定，合法的具體行政行為標(biāo)準(zhǔn)是：證據(jù)確鑿充分，適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序，不超越職權(quán)，不濫用職權(quán)，不存在不履行法定職責(zé)的問題。這不僅適用于一般具體行政行為，也同樣適用于不動產(chǎn)登記行政行為。本文試從程序和實體兩個方面談?wù)勅绾螌Σ粍赢a(chǎn)登記行政行為進(jìn)行司法審查。

一、對不動產(chǎn)登記行政行為是否違反程序法的審查

不動產(chǎn)登記行政行為有效性條件之一是必須嚴(yán)格履行法定的程序。程序是保證行政行為合法的必要手段，只有符合法定程序的不動產(chǎn)登記行為，才有可能是合法的行政行為。這就要求不動產(chǎn)登記行政行為既要符合行政程序的基本原則，又要符合行政程序的各項制度。只有在正當(dāng)程序下作出的不動產(chǎn)登記行政行為，才能不受法律的非難。

通常認(rèn)為，不動產(chǎn)登記行政行為的程序可以歸納為以下幾個步驟：

1、受理申請。即經(jīng)權(quán)利人申請，不動產(chǎn)登記行政管理機(jī)關(guān)受理其申請。在這一程序中，申請人需要提交身份證和產(chǎn)權(quán)證件，委托代辦的要提交授權(quán)委托書以及身份證明。不動產(chǎn)登記主管機(jī)關(guān)對其進(jìn)行檢驗，經(jīng)檢驗申請人具有申請資格、產(chǎn)權(quán)來源合法的，由主管機(jī)關(guān)進(jìn)入錄入登記，并辦理登記手續(xù)。

2、審核。經(jīng)過不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對產(chǎn)權(quán)檔案及有關(guān)資料進(jìn)行查閱，核查申請人提交的證件以及不動產(chǎn)產(chǎn)權(quán)來源、轉(zhuǎn)移及變動情況，必要時進(jìn)行現(xiàn)場勘查。

3、發(fā)證、歸檔。經(jīng)過審核，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)作出行政決定，對于符合條件的申請人應(yīng)當(dāng)發(fā)放產(chǎn)權(quán)證件。申請登記為共有不動產(chǎn)的，登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在所有權(quán)證上注明“共有”字樣。補(bǔ)發(fā)的不動產(chǎn)權(quán)屬證書，登記證明上應(yīng)當(dāng)注明“補(bǔ)發(fā)”字樣。

4、記載于登記簿。不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)發(fā)放產(chǎn)權(quán)證書后，應(yīng)當(dāng)將申請不動產(chǎn)登記相關(guān)情況記錄備案，以便于查閱和管理。

另外，根據(jù)建設(shè)部《房屋登記辦法》的規(guī)定，登記機(jī)構(gòu)認(rèn)為必要時，可以就登記事項進(jìn)行公告。

以上是不動產(chǎn)權(quán)屬登記的一般程序。不動產(chǎn)登記應(yīng)當(dāng)按步驟、順序登記。同時，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)對作出行政決定的方式、方法、步驟、形式、時間等，要進(jìn)行合理的裁量。

司法實踐中，可從以下五個方面對不動產(chǎn)登記行政行為是否違反程序法的規(guī)定進(jìn)行審查：

（一）登記行為是否違反行政程序公正的原則。不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在實施不動產(chǎn)登記過程中應(yīng)當(dāng)遵循行政程序公正這一行政程序法的基本原則，確保在登記程序沒有偏向行為。具體講，人民法院在審查不動產(chǎn)登記行為時，要特別注意以下兩點：

第一、否違反回避制度的規(guī)定。在不動產(chǎn)登記過程中，存在以下幾種應(yīng)當(dāng)回避，但沒有實施回避的情形：

1、不動產(chǎn)登記申請人為受理不動產(chǎn)登記申請的行政機(jī)關(guān)工作人員的配偶、親屬和監(jiān)護(hù)等關(guān)系人時；

2、不動產(chǎn)登記的行政機(jī)關(guān)工作人員與被申請的不動產(chǎn)有權(quán)屬上的利害關(guān)系，或即將產(chǎn)生權(quán)屬上的利害關(guān)系時；

3、不動產(chǎn)登記行政機(jī)關(guān)工作人員與申請不動產(chǎn)登記的代理人或中介機(jī)構(gòu)人員有親屬關(guān)系時；

4、法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他應(yīng)當(dāng)回避的情況。

第二、是否違反了禁止單獨(dú)接觸原則。不單方接觸制度是行政程序的基本制度之一。不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)工作人員在行政登記過程中，為確保行政決定的公正性，不得在沒有第三方見證的情況下，單獨(dú)與行政相對人或其代理人進(jìn)行除登記過程以外的私自接觸。

（二）登記行為是否違反行政程序公開的原則。不動產(chǎn)登記的主要目的是為了物權(quán)的“公示”。不動產(chǎn)登記行政機(jī)關(guān)在登記過程中除涉及國家機(jī)密、軍事機(jī)密及商業(yè)秘密外，應(yīng)當(dāng)向社會公開行政登記的有關(guān)事項。在實踐中，可從以下兩個方面進(jìn)行審查：

第一、是否履行了告知義務(wù)。不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不管做出予以登記還是不予登記的行政決定，都應(yīng)當(dāng)通過一定的途徑向不動產(chǎn)登記申請人履行告知義務(wù)。告知的內(nèi)容不僅包括行政決定的結(jié)果，還需要告知做出該行政決定的緣由、所依據(jù)的法律等，對涉及公民重大利益問題進(jìn)行決定時還要告知聽證權(quán)。

第二、行政信息是否公開。不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)所掌握的相關(guān)行政信息在不涉及國家機(jī)密、商業(yè)秘密以及個人隱私的情況下，應(yīng)當(dāng)主動公開。沒有主動公開的，經(jīng)行政相對人的申請也應(yīng)予公開。此外，根據(jù)《房屋登記辦法》第九條的規(guī)定：“房屋登記機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)和本辦法的規(guī)定，確定申請房屋登記需要提交的材料，并將申請登記材料目錄公示”，也屬于公開的主要內(nèi)容。

（三）對不予登記的情況是否說明了理由。不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在作出不利于行政相對人的行政決定時，應(yīng)當(dāng)向行政相對人說明作出該決定的法律依據(jù)、審查方式等事實與理由，闡釋行政行為的合法性和正當(dāng)性。

（四）登記行為是否符合法定時限。不動產(chǎn)登記的行政程序不能無止境的任意拖延，拖延時間本身也是對行政相對人利益的損害，必須遵守法定的時效，這是不動產(chǎn)登記行政行為合法性的重要條件，《房屋登記辦法》第二十三條第一款，分別對國有土地范圍內(nèi)的房屋所有權(quán)登記、集體土地范圍內(nèi)的房屋所有權(quán)登記、抵押權(quán)和地役權(quán)登記、預(yù)告登記和更正登記以及異議登記的法定時限作出了規(guī)定，不動產(chǎn)登記行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守。

（五）登記行為是否違反公平與效率的原則。不動產(chǎn)登記行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)力的時候應(yīng)平等地對待任何人，嚴(yán)格、客觀地依照法律辦事，不論相對人的地位、權(quán)力、名望、民族、性別等，應(yīng)同樣處理，不能厚此薄彼，更不能以感情代替法律。同時，不動產(chǎn)登記行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時、高效地履行職責(zé)，在不損害行政相對人合法權(quán)益的前提下提高登記行為的效率。

二、對不動產(chǎn)登記行為是否違反實體法的審查

行政合法性原則要求行政權(quán)利存在、運(yùn)用和行使必須依據(jù)法律、符合法律，而不得與法律相抵觸，否則構(gòu)成行政權(quán)違反實體法。不動產(chǎn)登記行為的行政合法性原則，要求其不得違反實體法的規(guī)定。

對不動產(chǎn)登記行為是否違反實體法，也可以從以下五個方面進(jìn)行審查：

（一）不動產(chǎn)登記的主體是否適格。在不動產(chǎn)登記過程中，行政行為的主體，是指經(jīng)法律明確授權(quán)，具有不動產(chǎn)登記資格的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)。從我國現(xiàn)行的相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定看，擁有不動產(chǎn)登記權(quán)能的行政部門主要有土地管理部門、房屋管理部門、農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門、海洋行政主管部門以及地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門等。這些不同行政主管部門都有相對應(yīng)的法定的不動產(chǎn)權(quán)屬登記類型。不動產(chǎn)權(quán)屬登記不得交叉登記、重復(fù)登記。

（二）是否違法行政職權(quán)。不動產(chǎn)登記行政行為根據(jù)對象不同，由不同的行政機(jī)關(guān)來履行。因此，必須具有不動產(chǎn)登記行政職權(quán)的行政機(jī)關(guān)作出的不動產(chǎn)登記行政行為才能受到法律的承認(rèn)。在行政訴訟中，對不動產(chǎn)登記行政機(jī)關(guān)行為職權(quán)的審查，包括對職責(zé)權(quán)限以及履行狀況進(jìn)行審查。通常情況下，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)的公務(wù)人員違反法定職責(zé)具體情況有以下幾種：

第一、超越職權(quán)和濫用職權(quán)。不動產(chǎn)登記行政行為的越權(quán)行為主要表現(xiàn)為：

1、層級越權(quán)，又稱縱向越權(quán)，指具有行政隸屬關(guān)系或上下級關(guān)系的不動產(chǎn)登記主體間的越權(quán)行為。如下級登記機(jī)關(guān)擅自行使上級登記機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。

2、橫向越權(quán)，指沒有行政隸屬關(guān)系的行政主體之間，一方行使另一方的法定職權(quán)的行為。如工商行政管理部門行使不動產(chǎn)登記行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)；或不同行政區(qū)域的登記機(jī)關(guān)行使其他區(qū)域登記機(jī)關(guān)的職權(quán)的行為。

不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在行使職權(quán)實施具體行政行為的過程中，故意違背法定目的，背離基本法理造成后果顯失公正而應(yīng)予撤銷的違法行政行為構(gòu)成行政濫用職權(quán)。

第二、不履行法定職責(zé)。這是指不動產(chǎn)登記申請人提交的材料屬實齊全，但不動產(chǎn)登記管理部門不履行或者不及時履行登記責(zé)任。我國《物權(quán)法》第十二條、建設(shè)部《房屋登記辦法》第十九條、第二十條等均采取列舉的方式歸納出不動產(chǎn)登記過程中的行政機(jī)關(guān)所應(yīng)盡的職責(zé)，行政機(jī)關(guān)工作人員在具體實施過程中應(yīng)盡可能地及時、準(zhǔn)確記載有關(guān)事項、審核相關(guān)材料。對于不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)所造成的行政相對人的損失，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任。

第三、錯誤登記、虛假登記。錯誤登記、虛假登記的種類有以下幾種：

1、不動產(chǎn)登記申請人提交的材料屬實，但不動產(chǎn)登記管理部門錯誤登記；

2、交易一方當(dāng)事人提供虛假材料，而不動產(chǎn)登記管理部門沒有履行嚴(yán)格審查義務(wù)而錯誤登記；

3、不動產(chǎn)登記管理部門的工作人員與交易一方當(dāng)事人惡意串通而進(jìn)行的錯誤登記、虛假登記。

第四、行為形式不合法。不動產(chǎn)登記行為作為一項要式法律形式必須符合法定的形式。不動產(chǎn)登記行政機(jī)關(guān)對權(quán)利人的申請登記，按程序登記完畢后，應(yīng)當(dāng)頒發(fā)相對應(yīng)的權(quán)利證書，避免張冠李戴。

第五、對申請人的申請未盡審查義務(wù)。不動產(chǎn)登記過程中，行政機(jī)關(guān)在必要的情況下須對申請人所申請的不動產(chǎn)進(jìn)行實地勘查，確定申請人的申報材料是否存在虛假情況，以事實為依據(jù)，在合法的前提下作出行政決定。同時，有的不動產(chǎn)登記行政決定還需依據(jù)其他文本資料，如證書、契約、票據(jù)以及各類證件等才能作出。如果不動產(chǎn)登記行政機(jī)關(guān)對于申請人的申請是否符合實際情況沒有盡充分審查義務(wù)，則也屬違法行為。

（三）不動產(chǎn)登記行為不合理。不動產(chǎn)登記行政行為作為一種羈束性行政行為，同樣應(yīng)當(dāng)具有合理性。具體地講，不動產(chǎn)登記行政行為應(yīng)當(dāng)符合自然理性的要求，即行政決定的作出是出于對行政相對人合法權(quán)益的保護(hù)而作出的；同時，不動產(chǎn)登記行為要符合行政的正義性，在不動產(chǎn)登記中，所有違反公共利益的行政決定都違背了行政的正義性，都是不合理的行為。

（四）適用法律、法規(guī)錯誤。適用法律、法規(guī)錯誤，是指在不動產(chǎn)登記過程中，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)未適用或錯誤地適用法律、法規(guī)，致使行政行為不具有合理性，或者行政機(jī)關(guān)對于法律、法規(guī)的適用有違立法的本意。如果不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)沒有按照法律、法規(guī)規(guī)定的權(quán)屬登記以及權(quán)利取得條件進(jìn)行審查，或者超出法律、法規(guī)事先設(shè)定的要求而對相對人設(shè)定額外的要求，那么，不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)作出的登記行政行為就屬于適用法律、法規(guī)錯誤，依法應(yīng)予以撤銷或者確認(rèn)違法。

（五）未盡審查職責(zé)。主要表現(xiàn)在：

第一、將權(quán)利申請人的身份認(rèn)定錯誤或未查清。其后果是導(dǎo)致申請人享有額外的權(quán)利，而侵犯了真正權(quán)利人的合法權(quán)利。

第二、不動產(chǎn)登記行政行為認(rèn)定的事實不清或者沒有認(rèn)定事實。即作出確定、改變行政相對人權(quán)利義務(wù)關(guān)系，限制行政相對人權(quán)利行使的決定等，沒有以一定的事實為前提。

第三、不動產(chǎn)登記行政決定證據(jù)不足。即不動產(chǎn)登記機(jī)關(guān)在沒有足夠的證據(jù)予以證實的情況下，作出缺乏合法性基礎(chǔ)的行政決定。

第四、登記的內(nèi)容缺乏關(guān)聯(lián)性。即不動產(chǎn)登記的申請人與所申請登記的不動產(chǎn)沒有權(quán)屬上的權(quán)利利害關(guān)系，致使登記行為明顯違法。