摘要：環(huán)境資源許可制度是有關(guān)環(huán)境資源行政許可的各種法律規(guī)范的總稱，是環(huán)境資源行政許可的活動(dòng)的制度化與法定化，是環(huán)境資源監(jiān)督管理機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境資源監(jiān)督管理的重要手段，是污染控制和資源管理的一項(xiàng)支柱性制度。所以對(duì)于環(huán)境資源許可制度的規(guī)范尤其重要，我國(guó)于1987年在水污染防治領(lǐng)域開始實(shí)行排污許可證制度，自20世紀(jì)90年代以來(lái)逐步推行污染物排放總量控制和排污許可證制度。2003年8月27日頒布的《行政許可法》，標(biāo)志著我國(guó)行政許可制度進(jìn)入到一個(gè)新階段。此外，大多數(shù)環(huán)境資源法律法規(guī)都有環(huán)境資源行政許可的規(guī)定。我國(guó)對(duì)于該制度研究仍舊存在不足，對(duì)此本文進(jìn)行一些探討。

 

關(guān)鍵字：環(huán)境資源許可；制度構(gòu)建；完善

 

 

環(huán)境資源許可制度，又被稱為環(huán)境資源許可證制度，是指在從事對(duì)環(huán)境有影響的活動(dòng)以及開發(fā)利用自然資源之前，必須向有關(guān)管理機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，經(jīng)審查批準(zhǔn)，發(fā)給許可證后，方可進(jìn)行該活動(dòng)的一整套管理措施。

 

（一）環(huán)境資源許可制度的種類

 

1污染物排放許可制度

 

包括水污染物排放許可證制度、大氣污染物排放許可證制度、海洋傾廢許可證制度等
排污許可證制度作為一項(xiàng)重要的環(huán)境管理手段，在對(duì)保護(hù)環(huán)境方面所起的作用已得到許多國(guó)家的認(rèn)可，西方發(fā)達(dá)國(guó)家早已采用此制度并將其作為污染防治的”支柱”，且已通過(guò)立法使其十分完善。

 

2對(duì)環(huán)境有害物質(zhì)的經(jīng)營(yíng)許可證制度

 

包括危險(xiǎn)廢物經(jīng)營(yíng)許可證制度、危險(xiǎn)化學(xué)品經(jīng)營(yíng)許可證制度、農(nóng)藥經(jīng)營(yíng)許可證制度，放射性同位素與射線裝置的生產(chǎn)、使用、銷售許可證制度，以及核設(shè)施安全許可證制度。

 

3自然資源開發(fā)利用和防治生態(tài)破壞許可證制度

 

2003年我國(guó)制定頒布了《行政許可法》，明確規(guī)定了”有限自然資源”的行政許可，近年來(lái)頒行的一系列單行的自然資源法中對(duì)各種自然資源法作了相關(guān)的規(guī)定，并且出臺(tái)了配套的行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方法規(guī)和地方政府規(guī)章等對(duì)自然資源行政許可進(jìn)行細(xì)化，自然資源行政許可制度初具規(guī)模。我國(guó)在自然資源開發(fā)利用中已經(jīng)普遍實(shí)行許可制度，在水資源、土地資源、礦產(chǎn)資源、森林資源、漁業(yè)資源等方面建立了一整套嚴(yán)格的自然資源行政許可制度。[1]

 

（二）環(huán)境資源許可制度的特點(diǎn)

 

1風(fēng)險(xiǎn)品性

 

可能對(duì)生態(tài)環(huán)境造成損害的活動(dòng)、行為，是環(huán)境行政許可管制的對(duì)象。與一般的損害相比，環(huán)境損害具有治理難、恢復(fù)難的特征。環(huán)境行政許可的決策具有高度的”風(fēng)險(xiǎn)品性”，一旦決策失誤，往往造成無(wú)可挽回的損失。這種”風(fēng)險(xiǎn)品性”，客觀上要求環(huán)境行政許可法律制度的建構(gòu)必須以預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生為宗旨。

 

2公益性與公共管理性

 

環(huán)境行政許可是為環(huán)境公益目的，為維護(hù)環(huán)境公益和公共秩序即為實(shí)施特定的公共管理目的而設(shè)立。一般是針對(duì)涉及自然資源、公共資源、公共安全、人身健康、為公眾提供服務(wù)、國(guó)家安全、壟斷市場(chǎng)準(zhǔn)入等與環(huán)境公共利益有關(guān)的事項(xiàng)，包括特定活動(dòng)、特定資格等,從這方面講，環(huán)境行政許實(shí)質(zhì)是特定權(quán)利的授予。因此，不得涂改、變?cè)臁卧煸S可證以非法獲取并非人人都有的特定權(quán)利，環(huán)境保護(hù)是涉及公共資源、公共安全和人身健康的公益事項(xiàng)，屬于可實(shí)行特定活動(dòng)許可的范圍。國(guó)家有權(quán)授予許可，也有權(quán)對(duì)許可后的被許可人的活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督管理。有權(quán)依規(guī)定條件和程序撤銷、廢止、中止、吊銷、注銷許可。環(huán)境行政許可制度具有廣泛的公益性和社會(huì)性，充分體現(xiàn)了法的社會(huì)職能的功能。

 

3有限性和預(yù)限性[2]

 

環(huán)境資源具有一定的稀缺性、有限性，在特定的時(shí)空范圍內(nèi)，環(huán)境容量固定不變，環(huán)境污染直接導(dǎo)致他人對(duì)環(huán)境容量利用的缺乏,環(huán)境容量具有有限性，基于公益目的國(guó)家只能借助環(huán)境行政許可制度對(duì)環(huán)境資源進(jìn)行保護(hù)，從而導(dǎo)致這種許可數(shù)量必須具有有限性。環(huán)境行政許可還是預(yù)先設(shè)立限制條件的行政許可，即具有預(yù)限性。凡涉及環(huán)境行政許可范圍的事項(xiàng)均須預(yù)先設(shè)立，預(yù)先規(guī)定特定范圍、標(biāo)準(zhǔn)、申請(qǐng)條件、時(shí)限和程序等。許可的獲得必須由申請(qǐng)人預(yù)先申請(qǐng)并獲準(zhǔn)，即許可的授予須事先申請(qǐng)，審批發(fā)證機(jī)關(guān)不得主動(dòng)授予。只有依預(yù)設(shè)的特定目的、條件、程序申請(qǐng)并經(jīng)環(huán)境管理機(jī)關(guān)審核批準(zhǔn)，才能獲得許可。它有利于對(duì)開發(fā)利用環(huán)境的各種活動(dòng)進(jìn)行事先審查和控制，將影響環(huán)境資源的各種活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)格控制，對(duì)不符合環(huán)境保護(hù)要求的活動(dòng)不予批準(zhǔn)。未經(jīng)許可，不得從事許可的特定事項(xiàng)。不能事后追認(rèn)，不能實(shí)行”先上車后買票”的事后監(jiān)督解決處理方式。同時(shí)，環(huán)境行政許可制度的預(yù)限性也體現(xiàn)了預(yù)防為主的原則。

 

（三）環(huán)境行政許可制度缺陷分析
　　

我國(guó)建立了較為齊全的環(huán)境保護(hù)法律、行政法規(guī)及規(guī)章制度,為環(huán)境保護(hù)行政許可制度的建立奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。但是在環(huán)境行政許可制度的設(shè)定、運(yùn)行和保障機(jī)制方面仍存在著缺陷。

 

1環(huán)境行政許可制度之設(shè)定缺陷。

 

我國(guó)環(huán)境行政許可制度具有傳統(tǒng)行政許可制度的弊端。首先在設(shè)定主體上，缺乏較低層次法律法規(guī)的配套支撐，導(dǎo)致許可主體不協(xié)調(diào)、不規(guī)范，許可權(quán)限不清晰。其次在設(shè)定程序上，環(huán)境行政許可從申請(qǐng)、審查、批準(zhǔn)及對(duì)許可的監(jiān)督管理全過(guò)程都存在一定的缺陷。最后在設(shè)定原則上，我國(guó)環(huán)境行政許可的規(guī)定頒布較早,已嚴(yán)重滯后于依法行政的要求,其制度設(shè)置也不能適應(yīng)日益嚴(yán)峻的環(huán)境現(xiàn)狀。

 

2環(huán)境行政許可制度之運(yùn)行缺陷。

 

我國(guó)環(huán)境行政許可制度在運(yùn)行上存在諸多缺陷，比如環(huán)境行政許可運(yùn)行配套制度不健全。環(huán)境行政許可的聽證制度規(guī)定的聽證事項(xiàng)和聽證參加人范圍狹小，主持人地位不獨(dú)立且聽證形式單一、聽證期限不確定；環(huán)境行政許可的信息公開制度存在缺陷，行政程序的透明度不高,難以保障相對(duì)人的知情權(quán)。還有就是環(huán)境行政許可運(yùn)行中的執(zhí)法質(zhì)量問(wèn)題，環(huán)境行政執(zhí)法隊(duì)伍服務(wù)群眾的觀念淡薄，缺乏相關(guān)的知識(shí)儲(chǔ)備。

 

3環(huán)境行政許可制度之保障機(jī)制缺陷。

 

首先表現(xiàn)在環(huán)境行政許可內(nèi)外監(jiān)督制度上的缺陷，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可往往只有權(quán)力，沒(méi)有責(zé)任，缺乏公開有效的監(jiān)督制約機(jī)制。這樣就造成了環(huán)境行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。其次是環(huán)境行政許可公眾參與機(jī)制上的缺陷，環(huán)境行政許可制度缺乏相應(yīng)的公眾參與機(jī)制，沒(méi)有將許可制度的設(shè)定、運(yùn)行和監(jiān)督的整個(gè)程序置于公眾的廣泛參與中，不能達(dá)到設(shè)立環(huán)境行政許可制度的目的。[3]

 

（三）環(huán)境行政許可制度之完善建議

 

1貫徹許可法制原則，依法設(shè)立和實(shí)施環(huán)境行政許可

 

在我國(guó)，設(shè)立和實(shí)施環(huán)境行政許可必須依法進(jìn)行。只有國(guó)家法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)有權(quán)設(shè)立環(huán)境行政許可。部門規(guī)章只能在上位法設(shè)定的行政許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該行政許可作出具體規(guī)定。法規(guī)、規(guī)章對(duì)實(shí)施上位法設(shè)定的行政許可作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)行政許可；對(duì)行政許可條件作出的具體規(guī)定，不得增設(shè)違反上位法的其他條件。地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章，不得設(shè)定應(yīng)當(dāng)由國(guó)家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質(zhì)的行政許可；不得設(shè)定企業(yè)或者其他組織的設(shè)立登記及其前置性行政許可。

 

2更新環(huán)境行政許可制度的觀念

 

樹立和落實(shí)新的科學(xué)發(fā)展觀和新的環(huán)境行政理念；加強(qiáng)環(huán)境知識(shí)宣傳教育。

 

3依法規(guī)范環(huán)境行政許可程序

 

對(duì)于公告、審查、聽證、決定、監(jiān)管、處理一些列的程序性問(wèn)題加以完善，完善司法救濟(jì)程序等。

 

環(huán)境行政許可制度是環(huán)境行政許可的法律化，是環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理的重要手段。但是，目前我國(guó)的環(huán)境行政許可制度在觀念、立法、配套制度和執(zhí)行上仍存在著一些缺陷，導(dǎo)致該制度在現(xiàn)實(shí)生活中不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的積極作用。本文嘗試通過(guò)對(duì)相關(guān)法律的剖析，總結(jié)其在理論上的缺陷，分析其實(shí)施不利的原因，力圖找到其癥結(jié)所在，以便尋找相應(yīng)的方法和手段來(lái)彌補(bǔ)缺陷，完善我國(guó)的環(huán)境行政許可制度。以期環(huán)境行政許可制度的構(gòu)建能夠在一定程度上調(diào)整我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境許可制度的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，更好的使行政法治原則自始至終體現(xiàn)在環(huán)境行政許可制度里，為進(jìn)一步完善我國(guó)的環(huán)境行政許可制度打下鋪墊。

 

 

 

參考文獻(xiàn)：

 

[1]  阮李全，任杰.節(jié)約型社會(huì)視野下自然資源行政許可制度研究[J]. 重慶大學(xué)法學(xué)院,重慶　400044；

 

[2]  孫敏.我國(guó)環(huán)境行政許可制度探析[J].復(fù)旦大學(xué) 2011；

 

[3]  朱艷.環(huán)境行政許可制度法律問(wèn)題初探[J]. 長(zhǎng)安大學(xué)政治與行政學(xué)院1006-4117（2011）06-0380-01