2003年3月1日起《農村土地承包法》施行,2007年10月1日起《物權法》施行，國家用法律的形式對農村土地承包涉及的關系到國計民生的重要問題做出了規定,對于穩定黨和國家在農村的土地承包政策，開展新農村建設，保障農民合法權益起到了重要作用。從歷史角度，作為新生事物的農村承包經營權，在其發展過程中不可避免會存在一些問題，有待理論和實踐加以進一步完善。現結合2005年以來賈汪法院的民事、行政承包經營案件特點做簡要探討，以更好地完善農村承包經營工作，切實減少和防范承包經營糾紛。

一、2005年來審結農村承包經營案件情況

2005年以來，賈汪法院受理農村承包經營方面案件28件，其中農村承包經營案件24件，農村承包經營方面的行政爭議案件4件，其中涉及土地爭議的行政案件2件，涉及鎮政府處理土地決定不服提起的行政訴訟2件。當前農村承包經營案件住要有以下特點：一是案件總體數量較少，承包經營權行政訴訟案件相對較少。平均每年起訴到賈汪法院關于農村承包經營權方面的案件在9余件左右，而屬于承包經營糾紛的民事案件平均每年今8件左右。2005、2006、2007年1?6月份審理的承包經營民事案件分別為10件、8件、6件（2005年有一件案件撤訴），此類案件占全部承包經營案件的85.7%，且總體上呈下降趨勢。行政訴訟分別為不服線土地、政府等主管部門對土地權屬及對鎮政府行政裁決存在異議兩個大類，其中涉及土地主管的行政訴訟2件，其他2件屬不服鎮政府處理決定土地行政裁決。事實上進入法院訴訟環節的承包經營爭議主要是民事訴訟案件。二是農村承包權案件情況復雜，社會影響面廣，處理難度大。進入法院訴訟的承包經營案件，都曾經在區政府主管部門、鎮政府主持下進行過行政調節或者行政處理，有的案件甚至多次反復做過工作，當事人仍表示不服才起訴至法院的，案件普遍較為復雜。行政訴訟案件較少，且此類案件的個案處理往往具有一定的代表性，牽一發而動全身，影響面極廣。如賈汪鎮村民呂某狀告賈汪鎮政府違法要求撤消錯誤發放承包證案，該案基本情況情況就是呂本人離開農村后，賣了農村的房子，并把其承包的轉抱給了第三人，后鎮政府把承包證填為了第三人，呂對此不服，此類情況在農村就有一定的代表性，屬于農村第二輪承包時程序違法，將原承包人的承包土地違反法定程序確認給了第三人的情況。審判實務中還發現，農村還存在第一輪承包后雙方協議互換承包土地，其后沒有更換承包土地使用權證等情況，這些情況給法院在認定和適用上帶來很大的工作，難度。三是農村承包經營期限較長，極易受外界條件的變化，因經營風險及約定不明容易引起糾紛。近三年賈汪法院處理因轉包引起的承包經營案件4件。如李某某狀告江莊鎮政府、江莊鎮江莊村及該村三組賠償糾紛一案，其起訴理由為上述三單位沒有幫助其提供得到購買樹苗的貸款，致使其承包目的沒有能實現，遂起糾紛，法院查明事實后依法駁回了其訴訟請求。大吳鎮段莊村一組漁塘承包款糾紛與此類似，賈汪區一投資者擬建農家樂，與該組簽下承包漁塘合同后一直效益不佳，就企圖賴帳不給承包款。四是經濟利益的刺激直接導致村民關心承包經營權益問題。賈汪區屬城鄉結合區，外出打工人員多，大多數農民并不直接關心承包土地權問題，轄區土地轉包現象客觀存在。近年來，因轄區新區建設，如修洪福公路，開發區公路等原因，時常有農村承包土地，山林被征用、占用等情況，過去并不直接產生經濟效益的承包土地，在有直接效益的情況下便很現實地受到了當地農民的關心了。當出現填報承包權屬證的四至界畔模糊不清等情形時，相鄰土地、林權使用人間就容易產生行政爭議甚至提起訴訟。近三年賈汪法院審理此類案件占土地承包經營權總數的40??。五是因農村小城鎮建設、招商項目占地等鎮政府辦理征占地的手續不規范，以及農村鄉村公路等公益建設調劑土地等歷史原因，因補償不到位引發爭議。此類案件并不直接表現為承包權糾紛，當事人本身對承包權并無反對，在過去實行農業費時，采取集體間進行稅費調劑平衡，目前取消農業稅后就會出現一些新的問題，可是導致補償無法到位。現在對農民負擔屬于村、組重大事項，必須有村民委員會決議，一旦沒有得到村委會合法批準，極易引發紛爭。另外，在發展小城鎮建設，招商項目占地等地方政府也存在先占后征、多占少征等不規范現象，容易引起農民以其承包權受到侵犯為由的民事訴訟。如賈汪鎮村民許某某狀告東方熱電廠違法占地案，就屬于此種情況，法院對針政府處理公益事業過程中，想辦好事卻不能按照程序審批的做法只能確認為違法，判決依法給予當事人合理的經濟補償了結訴訟。

二、產生農村承包經營權糾紛的原因分析

目前，全黨上下重視農村、農業和農民問題的基本格局已經形成，并構建了較為完整的法律政策保障體系。產生農村土地承包經營權糾紛的主要原因在于落實、執行法律政策方面出現了偏差，其中既有基層政權及其職能部門工作責任心不強、政府職能受利益驅動等方面的原因，同時還與現行承包經營體制設置的固有缺陷有關：一是設權時沒有或者很少留機動地，使集體經濟組織缺乏應有的調配能力。在土地承包時，許多地方把土地全部承包完或者只留少量的機動地，為了穩定土地承包制，當時制定的“生不添，死不收”、“生等死，進等出”等集體政策，群眾是贊成的。幾年來，由于人口增多，出現了不少三口人或四口人吃一份承包地的狀況。由于生的多，死的少，進的多，出的少，許多農戶排了好幾年輪次還分不到承包地，甚至有的排到了30年以后去了。這種情況如果不加以改變，可能滋生農村的一些心得社會問題。二是承包經營權的法定內容宣傳粒度不夠，《民法通則》對承包經營權做了原則的規定。《物權法》專章規定了土地承包經營權問題，對那些人可以成為主體、主體雙方的權利義務等予以了明確規定，但物權法才實施不久，有待于廣泛宣傳與實踐，以維護農村承包經營權的穩定。三是主體雙方法律地位的不平等。承包法律關系不是真正的民事法律關系，帶有行政或者準行政的性質。

三預防和減少農村土地承包經營權糾紛的幾點思考

農村城鎮化進程的加快，農村富余勞動力向趁鎮、區轉移是大趨勢，這種形勢的變化必然對承包經營產生心得沖擊。法律、政策應當適應形勢的需要作出相應的修改和完善，以更好地促進農村經濟社會的協調發展和農村和諧社會的建設。

（一），認真落實黨的農村政策，妥善作好農村承包經營的落實工作。繼續穩定現行農村承包經營政策，保持穩定性和連續性。一是即使完善農村承包經營相關手續。針對承包期內土地承包經營權人全家遷入小城鎮落戶和全家遷入市區，享有城市居民社會保障待遇等新情況，依法進行土地承包經營權流轉。同時，對在第二輪承包中存在的問題，特別是登記有誤、四至不清以及對承包地使用權有爭議的及時清理、核查，調處解決，以預防和減少承包經營權糾紛，建立穩定農村承包經營的長效機制。二是重視承包經營權證的登記變更工作，嚴格執行<<農村土地承包法>>規定，認真落實土地承包經營權證和林權證等證書的發放和登記造冊工作。土地承包經營權采取互換、轉讓方式流轉，當事人要求登記的，應當向區級人民政府申請登記。三是落實承包經營優先權及其行使，認真落實<<農村土地承包法>>關于同等條件下，本集體組織震源享有優先承包權的規定。四是農村土地承包權流轉必須嚴格依法加以限制。對家庭土地承包經營權的流轉，不得改變土地的農業用途，不得用于非農建設。

（二），落實加大對承包權利保護粒度的理發宗旨。《農村土地承包法》地53條賦予承包人的侵權行為請求權。已經出臺的《物權法》賦予承包人以物權請求權。在司法實踐中，法律將指引司法機關運用物權法和債權法理論給承包人以更加完善的保護。承包人可基于物權行使物權請求權，基于承包合同行使違約責任請求權，基于法律規定行使侵權責任請求權或者不當得利請求權，權利保護的渠道明顯拓寬了。基于物權行使物權請求權比單純基于債權行使債權請求權尋求權利保護，對于承包人來說，保護機制在法律上得到了優化配置。因為物權請求權和債權請求權在目的、功能、成立要件、保護期限和效力方面，有明顯區別。當物權的權利遭受侵害以后，物權人應當首先行使物權請求權，只有當物權請求權在不足以保護時，才能行使侵權請求權。

（三），加強對承包經營權人權益的司法保護力度。一是依法保護當事人行使訴權。凡是起訴到法院要求保護承包經營合法權益的案件，只要符合立案條件的，對三農案件應做到優先立案。優先受理，對符合司法救助條件的，案件受理費應依法緩、減、免，保證有理的群眾能夠打得起官司。二是妥善把握審理節奏，維護社會穩定。切實加強對承包經營權相關情況的調研，密切做好和政府有關部門的配合、溝通，保證案件處理的社會效果和法律效果的有機統一。搞好訴訟風險告知和提示，幫助經營權當事人正確理解證據規則，充分運用訴訟程序規則以及強制措施維護承包經營人的合法權益。三是即使兌現生效判決，維護法律的權威性。千方百計為當事人利益著想，一發用足用活執行強制措施，盡力為當事人查找財產線索，保證生效判決得以實現，維護法院判決的權威性，維護法律尊嚴。