我國《行政訴訟法》第五十四條第二項(xiàng)明確規(guī)定，被訴具體行政行為主要證據(jù)不足的，人民法院應(yīng)判決撤銷。因此，具體行政行為的主要證據(jù)是否充分，是人民法院判斷具體行政行為是否合法的要件之一。但在行政審判實(shí)踐中，對(duì)主要證據(jù)不足的含義以及表現(xiàn)形式等問題認(rèn)識(shí)不一。筆者不揣淺薄，發(fā)表幾點(diǎn)個(gè)人淺見，以求教法律同仁。

一、主要證據(jù)不足的含義

行政訴訟中所說的主要證據(jù)，是指被告向人民法院提供的證據(jù)不能證實(shí)被訴具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)。這是所說的證實(shí)，是指被訴具體行政行為確定的有關(guān)定性和處理結(jié)果及其他有關(guān)被處理人權(quán)利義務(wù)的基本事實(shí)，均有合法有效的證據(jù)加以證明，并能夠得出與被訴具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)相同的結(jié)論。如果有關(guān)被處理人權(quán)利義務(wù)的基本事實(shí)缺乏合法有效的證據(jù)加以證實(shí)，或得不出與被訴具體行政行為認(rèn)定有關(guān)被處理人權(quán)利義務(wù)的基本事實(shí)相同結(jié)論的，即屬于主要證據(jù)不足。例如，某縣煙草專賣局的處罰決定認(rèn)定某商店未經(jīng)許可銷售香煙30箱。該商店是否取得銷售香煙許可證關(guān)系到其行為的性質(zhì)，出售了多少箱香煙關(guān)系到對(duì)其的處理。如果縣煙草專賣局舉出的證據(jù)不能證實(shí)這兩個(gè)方面中的任何一個(gè)方面，該處罰決定就屬于主要證據(jù)不足。

具體行政行為中有關(guān)定性和處理結(jié)果的基本事實(shí)清楚，但一些不影響定性和處理結(jié)果的事實(shí)證據(jù)不足，則不能依此確定被訴具體行政行為主要證據(jù)不足。例如，某公安機(jī)關(guān)認(rèn)定王某毆打張某，造成張某胸部一塊10×12軟組織挫傷，依照《治安處罰法》的規(guī)定給予王某200元罰款的處罰。該公安機(jī)關(guān)提供的證據(jù)證實(shí)王某毆打張某的事實(shí)，但有關(guān)證據(jù)證實(shí)張某的胸部軟組織挫傷不是10×12，而是9×11。此問題因不影響對(duì)王某行為的定性，也不影響處理結(jié)果和王某的其他權(quán)利義務(wù)，故不屬于主要證據(jù)不足。

需要指出的是，一個(gè)具體行政行為認(rèn)定多個(gè)事實(shí)的，每個(gè)事實(shí)中有關(guān)權(quán)利義務(wù)的基本事實(shí)均要有證據(jù)加以證實(shí)。如果有的事實(shí)中有關(guān)權(quán)利義務(wù)的基本事實(shí)有證據(jù)加以證實(shí)，有的沒有證據(jù)或缺乏證據(jù)證實(shí)，對(duì)證實(shí)的事實(shí)應(yīng)當(dāng)認(rèn)定主要證據(jù)確實(shí)、充分，對(duì)沒有或者缺乏證據(jù)證實(shí)的事實(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定主要證據(jù)不足。

二、主要證據(jù)不足的表現(xiàn)形式

司法實(shí)踐中，具體行政行為主要證據(jù)不足的表現(xiàn)形式主要有：

1、具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)不清。即具體行政行為認(rèn)定的事實(shí)中，關(guān)系到定性或者處理結(jié)果的主要事實(shí)或情節(jié)不清楚。如某市衛(wèi)生局認(rèn)定某醫(yī)院銷售假藥，決定給予罰款5萬元的處罰，但未認(rèn)定該醫(yī)院銷售了多少假藥、非法獲利多少等主要事實(shí)和情節(jié)。

2、具體行政行為認(rèn)定的被處理行為或事實(shí)缺乏必要的證據(jù)所支持。具體表現(xiàn)是：或完全沒有證據(jù)，或只有部分次要證據(jù)。如某縣物價(jià)局認(rèn)定某供銷社擅自提高農(nóng)藥價(jià)格，但在庭審中提供不出有關(guān)擅自提價(jià)的任何證據(jù)。

3、具體行政行為認(rèn)定的責(zé)任主體錯(cuò)誤或證據(jù)不足。即將非責(zé)任主體認(rèn)定為責(zé)任主體，未將責(zé)任主體作為責(zé)任主體認(rèn)定，或認(rèn)定的責(zé)任主體缺少有關(guān)證據(jù)加以證明。如某市技術(shù)監(jiān)督局將A公司生產(chǎn)和銷售不合格復(fù)合肥的行為，認(rèn)定為B公司的行為。

4、將行為人的身份認(rèn)定錯(cuò)誤，責(zé)任能力認(rèn)定錯(cuò)誤。如衛(wèi)生防疫站將非食品經(jīng)營者認(rèn)定為食品經(jīng)營者，公安機(jī)關(guān)將未成年人認(rèn)定為成年人。

5、用來作為定案根據(jù)的材料在合法性上存在異議或瑕疵。主要表現(xiàn)是：違反先取證后裁決的原則，裁決時(shí)沒有依據(jù)，之后湊合；用威脅利誘甚至逼供的方式獲取證據(jù)；獲取證據(jù)沒有按照法定程序和方式進(jìn)行，如未告知權(quán)利，未表明身份、佩戴標(biāo)志等。

6、行政主體用來作為定案根據(jù)的證據(jù)材料與待證事實(shí)沒有關(guān)聯(lián)性。如某縣公安局以高三學(xué)生張某的學(xué)習(xí)成績(jī)不好來證明張某實(shí)施了尋釁滋事行為。

    三、對(duì)證據(jù)不足具體行政行為的處理

實(shí)踐中，有些人認(rèn)為證據(jù)不足的具體行政行為就是具體行政行為所認(rèn)定的事實(shí)不存在。其實(shí)，證據(jù)不足有兩種情況：一是事實(shí)不存在，如張三根本沒有打人；二是事實(shí)存在，但證明該事實(shí)的證據(jù)不足，如張三確實(shí)毆打他人，但公安機(jī)關(guān)現(xiàn)有證據(jù)不足以認(rèn)定張三毆打他人這一事實(shí)。無論是哪一種情況，人民法院應(yīng)一律判決撤銷被訴具體行政行為。應(yīng)當(dāng)注意的是，上述第一種情況，具體行政行為被法院撤銷后，行政主體不能重新作出具體行政行為，對(duì)于后一種情況，行政主體是可以重新作出具體行政行為的(但受《行政訴訟法》第五十五條的約束)。因此，對(duì)人民法院來說，對(duì)于前者，只能作撤銷判決，而對(duì)于后者，在作出撤銷判決的同時(shí)，還可判決被告重新作出具體行政行為。

需要指出的是，對(duì)主要證據(jù)不足的被訴具體行政行為，不僅適用撤銷判決，同時(shí)也可適用確認(rèn)判決。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（二）項(xiàng)和第五十八條的規(guī)定，對(duì)于主要證據(jù)不足,但不具有可撤銷內(nèi)容的被訴具體行政行為，或者因主要證據(jù)不足,撤銷被訴具體行政行為將會(huì)給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決。對(duì)于后者，人民法院還應(yīng)同時(shí)責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，造成損失的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。

四、對(duì)證據(jù)不足的具體行政行為進(jìn)行補(bǔ)證的限制

補(bǔ)證是指案件中已有的證據(jù)不足，尚不能證明案件事實(shí)，需要補(bǔ)充證據(jù)來進(jìn)一步證明案件事實(shí)的訴訟行為。被告在行政訴訟中的補(bǔ)證包括主動(dòng)補(bǔ)證行為和被動(dòng)補(bǔ)證行為兩種。主動(dòng)補(bǔ)證行為，是指被告對(duì)自己提供的證據(jù)認(rèn)為不足，主動(dòng)向人民法院補(bǔ)充證據(jù)，進(jìn)一步證明其所作出具體行政行為的正確、合法。被動(dòng)補(bǔ)證行為，是指在人民法院要求下被告進(jìn)行的補(bǔ)證行為。對(duì)于被告的補(bǔ)證行為，我國《行政訴訟法》第三十四條第一款規(guī)定，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或補(bǔ)充證據(jù)。由于該款對(duì)被告補(bǔ)充證據(jù)的條件未作限制，在審判實(shí)踐中，有的行政法官可能錯(cuò)誤地理解該條的含義，允許被告無限制地補(bǔ)充證據(jù)，其中有些可能是行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后補(bǔ)充調(diào)查取得的。因此，2000年3月起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）第二十八條對(duì)被告補(bǔ)充證據(jù)作了嚴(yán)格的限制規(guī)定。《若干解釋》第二十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，被告經(jīng)人民法院準(zhǔn)許可以補(bǔ)充相關(guān)的證據(jù)：（一）被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等事由不能提供的；（二）原告或第三人在訴訟過程中，提出了其在被告實(shí)施行政行為過程中沒有提出的反駁理由或者證據(jù)的。”

需要強(qiáng)調(diào)的是，對(duì)于被告補(bǔ)證行為，2002年10月起施行的《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《行政證據(jù)規(guī)定》）對(duì)于《若干解釋》第二十八條作了三項(xiàng)修改：一是限制了被告補(bǔ)充證據(jù)的時(shí)間。《行政證據(jù)規(guī)定》第二條規(guī)定：“原告或者第三人提出其在行政程序中沒有提出的反駁理由或證據(jù)的，經(jīng)人民法院準(zhǔn)許，被告可以在第一審程序中補(bǔ)充相應(yīng)的證據(jù)。”二是取消了《若干解釋》第二十八條中規(guī)定的“被告在作出具體行政行為時(shí)已經(jīng)收集證據(jù)，但因不可抗力等事由不能提供的”補(bǔ)充證據(jù)情形，并將被告因不可抗力等事由不能提供的情形在被告舉證時(shí)限中作了規(guī)定。《行政證據(jù)規(guī)定》第一條第二款規(guī)定：“被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請(qǐng)。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)。逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有證據(jù)。”三是規(guī)定了當(dāng)事人（包括作出具體行政行為的被告行政機(jī)關(guān)）補(bǔ)充證據(jù)的義務(wù)。《行政證據(jù)規(guī)定》第九條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第三十四條第一款的規(guī)定，人民法院有權(quán)要求當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充證據(jù)。對(duì)當(dāng)事人無爭(zhēng)議，但涉及國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益的事實(shí)，人民法院可以責(zé)令當(dāng)事人提供或者補(bǔ)充有關(guān)證據(jù)。”因此，《行政證據(jù)規(guī)定》對(duì)被告補(bǔ)充證據(jù)的規(guī)定與《若干解釋》相比更具有嚴(yán)謹(jǐn)性和可操作性。