摘要：新農(nóng)村建設(shè)決定了農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的重要性。我國現(xiàn)在處于新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的試點階段，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的實施情況，可以看出新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的與時俱進。但是，作為一種新的嘗試，我國的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度制度仍不完善，無論是在立法上、還是新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的具體內(nèi)容上都存在缺陷與漏洞。但是在傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式轉(zhuǎn)變，公民的基本權(quán)利以及土地保障功能的減弱的情況下，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度又是勢在必行的，因此，我們必須對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度從立法上和具體的內(nèi)容上加以完善，比如加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法的構(gòu)建、明確適用的主體、增強它的強制性、建立多元化的養(yǎng)老保險體系、實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，完善城鎮(zhèn)與農(nóng)村的銜接制度等，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

 

關(guān)鍵詞：養(yǎng)老保險制度；《指導意見》；農(nóng)村

 

 

引言

 

我國是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)是其他產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營的好壞直接關(guān)系到我國現(xiàn)代化建設(shè)的成敗。自建國以來，為了實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的目標，政府在政策上和法律制度的完善上都沒有很好地照顧到農(nóng)村人口和農(nóng)業(yè)發(fā)展（這可以從戶籍制度、農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村自用住宅的登記、土地承包經(jīng)營權(quán)登記以及在人生損害賠償標準差異等方面看到）。這直接導致了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)差距不斷拉大，農(nóng)村社會保障的不完善依然成為了阻礙農(nóng)村和我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展的瓶頸，進而不利于我國整個經(jīng)濟體系的發(fā)展

 

中共中央連續(xù)十一年的一號文件是關(guān)于農(nóng)村的，農(nóng)村問題的解決受到了國家的高度關(guān)注。中國有9億的農(nóng)民，沒有農(nóng)村的穩(wěn)定，社會主義和諧社會是不可能建成的；沒有農(nóng)村的發(fā)展，全面建成小康社會的目標也不可能實現(xiàn)。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度關(guān)系農(nóng)民的切身利益，關(guān)乎社會的穩(wěn)定和長治久安，因此，建立健全和完善農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度具有重要的意義我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的立法概況及具體內(nèi)容

 

一、我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的立法概況及具體內(nèi)容

 

（一）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的立法現(xiàn)狀

 

社會保險法不是對哪種原有習慣或行為的認可，而是人為的制度設(shè)計，需要有明確的規(guī)范。 [1]

 

我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的立法首先體現(xiàn)在根本大法《憲法》的四十五條：凡是中華人民共和國的公民，在公民進入老年、喪失勞動能力或遭遇疾病時，公民享有從國家、社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。雖然《憲法》規(guī)定了我國公民的養(yǎng)老權(quán)，但是作為國家的根本大法，在我國當前的司法過程中，并沒有得到具體運用。

 

其次，我國的《婚姻法》、《民法通則》、《繼承法》等對我國的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度也有一些間接地規(guī)定，直接對農(nóng)村養(yǎng)老保險制度作出具體規(guī)定的只有《老年人權(quán)益保障法》、《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》以及2009年國務(wù)院頒布的《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點的指導意見》。《指導規(guī)定》對農(nóng)村村民的養(yǎng)老保險作了具體的規(guī)定，但是仍然沒有上升到法律的高度。雖說2011年實施的《社會保險法》對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度作出了相關(guān)規(guī)定，但是這部法里相關(guān)規(guī)定過于原則化、籠統(tǒng)化，沒有可操作性。

 

最后，有些地方政府結(jié)合當?shù)氐膶嶋H情況頒布農(nóng)村養(yǎng)老保險辦法。以上各項規(guī)范性文件在缺少農(nóng)村養(yǎng)老保險立法的情況下，為我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的執(zhí)行提供了依據(jù)和標準，對于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展起到了積極的推進作用。長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度一直是依靠各級政府的政策條例加以引導，實行農(nóng)民自愿參加的原則，由于政策條例不具有法律效力，其結(jié)果是制度的隨意性增大，容易隨著經(jīng)濟、政治和環(huán)境的變化而變化。[2]

 

（二）我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的具體內(nèi)容及漏洞分析

 

雖然說我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的法律淵源是多種多樣的，但是目前我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的主要依據(jù)是國務(wù)院的《指導意見》，因此國務(wù)院《指導意見》的主要內(nèi)容，就是我國當前農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的主要內(nèi)容。其主要內(nèi)容如下：

 

1.參保對象。《指導意見》規(guī)定年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在戶籍地自愿參加新農(nóng)保。這個規(guī)定貌似把農(nóng)村社會中的一切人員納入到農(nóng)村養(yǎng)老保險制度中，但是卻沒有農(nóng)村居民的具體界定，農(nóng)村居民是指在農(nóng)村長期居住的人民，還是擁有農(nóng)村戶籍的人，無法確定。由此引發(fā)的對農(nóng)村到城市來打工的農(nóng)民工如何參加養(yǎng)老保險沒有相關(guān)依據(jù)，對失去土地的農(nóng)民能否參加農(nóng)村社會養(yǎng)老保險也沒有明確的規(guī)定。因此有些地方制定辦法，把農(nóng)村居民規(guī)定為純農(nóng)民，例如山西省新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參保范圍規(guī)定為，本省農(nóng)業(yè)戶口的適齡農(nóng)民，不包括被征地農(nóng)民，他們的養(yǎng)老保險按有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。與此同時，根據(jù)《指導意見》，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度實行縣級統(tǒng)籌，城鎮(zhèn)居民無法參保。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險進入門檻又太高，因此那些無法加入城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險的城市低收入者不僅不能成為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險制度的受益者，也不能參保農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。

 

另外，對參保人員采取的政策是自愿參保，而不是強制性的。長期以來，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度一直是依靠各級政府的政策條例加以引導，實行農(nóng)民自愿參加的原則，由于政策條例不具有法律效力，其結(jié)果是制度的隨意性增大，容易隨著經(jīng)濟、政治和環(huán)境的變化而變化。[3]目前采取的自愿參保原則，富裕戶因為保險水平低，不想保；年輕人考慮不到養(yǎng)老的長遠問題，不愿保；中年人的精力都放在生產(chǎn)生活方面，不肯保；貧困戶沒有繳納養(yǎng)老費的經(jīng)濟能力，不能保；疑慮戶對保險待遇能否兌現(xiàn)不信任，不敢保，給農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作的開展帶來了諸多困難。[4]同時，沒有強制性規(guī)定參保后不能退保，許多農(nóng)民出于經(jīng)濟狀況和保障水平的考慮，以及思想認識方面的不足，沒有看到社會養(yǎng)老保險的長遠意義，出現(xiàn)參保農(nóng)民退保的情況。這將嚴重威脅新農(nóng)保的穩(wěn)定性，也不利于養(yǎng)老保險制度的長遠發(fā)展。

 

2.資金的籌集方式。《指導意見》規(guī)定新農(nóng)保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構(gòu)成。這與以往的老農(nóng)保有很大的不同，老農(nóng)保在自己籌集上由個人繳費為主，集體補助為輔，國家在政策上給予支持。個人繳費目前設(shè)五個檔次，參保人可以自由選擇，多繳多得，國家依據(jù)居民收入增長適時調(diào)整繳費檔次。多檔次的繳費標準針對不同地區(qū)、不同群體，具有其合理性，但是農(nóng)村的養(yǎng)老需求相較于上學、看病、結(jié)婚等的需求是靠后的，更多繳費可能導致低收入者因缺少資金而無法繳費。而《指導意見》規(guī)定，不繳費，就不能享受基本的養(yǎng)老金。因此許多低收入者為了獲取基本養(yǎng)老金而參加最低檔的保險。更多檔次的養(yǎng)老保險制度就只是為富裕人服務(wù)，而再政府加大補貼，就顯得不公平了。

 

集體補助是指從鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村集體企業(yè)的利潤和集體的積累中拿出一部分作為養(yǎng)老保險基金。我國大部分農(nóng)村地區(qū)沒有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)，即使有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)，那么鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)的盈利情況也不得而知。在沒有鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)的農(nóng)村，那么村集體就無法給予補助；在鄉(xiāng)、鎮(zhèn)企業(yè)盈利不確定的情況下，農(nóng)村的補助也就變得不確定。《指導意見》在集體補助方面規(guī)定有條件的集體給予補助，對補助的數(shù)額沒有明確規(guī)定，對集體不予補助的也沒有規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施，這也為集體逃避繳納養(yǎng)老保險留下了制度上的弊端。[5]

 

3.待遇領(lǐng)取。《指導意見》規(guī)定養(yǎng)老金待遇由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人養(yǎng)老金組成，支付終身。中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準為每人每月55元。地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎(chǔ)養(yǎng)老金標準，對于長期繳費的農(nóng)村居民，可適當加發(fā)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，提高和加發(fā)部分的資金由地方政府支出。個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存額除以139（與現(xiàn)行城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶養(yǎng)老金計發(fā)系數(shù)相同）。參保人死亡，個人賬戶中的資金余額，除政府補貼外，可以依法繼承；政府補貼余額用于繼續(xù)支付其他參保人的養(yǎng)老金。此外，國家根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調(diào)整全國新農(nóng)保基礎(chǔ)養(yǎng)老金的最低標準。《指導意見》規(guī)定新農(nóng)保的基礎(chǔ)養(yǎng)老金只有55元，有些地方提高到60元，同期中國農(nóng)村居民每月的最低保障生活標準是每月117元，比養(yǎng)老金還多出57元，顯然60元的基本養(yǎng)老金根本保障不了老年人的基本生活。此外，按照規(guī)定養(yǎng)老金實行浮動的待遇標準，也就是說隨著經(jīng)濟的發(fā)展，調(diào)整養(yǎng)老金的繳費水平，具有與時俱進的優(yōu)點，但是對養(yǎng)老金標準調(diào)整的具體方案卻沒有規(guī)定。對養(yǎng)老金的調(diào)整機構(gòu)、發(fā)放機構(gòu)也沒有相應(yīng)的監(jiān)督措施，容易造成玩忽職守。此外，根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，我國目前用于社會保障的資金僅占國家財政收入的10%左右，而社會保障發(fā)展快的國家，社會保障支出占國家財政收入的30%以上。

 

4.基金管理。《指導意見》規(guī)定試點階段，新農(nóng)保基金暫實行縣級管理，隨著試點擴大和推開，逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理。也就是說，在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度試點階段，基金管理仍由縣級統(tǒng)籌，即縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)扮演農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的管理者和投資者的角色。這種情況下，農(nóng)村養(yǎng)老基金分散，運行的層次低，難以形成規(guī)模效益，保值增值困難，基金還容易被當?shù)卣灿茫瑢е禄鸩话踩?/span>

 

《指導意見》對基金的運營方式?jīng)]有具體規(guī)定，僅僅提到按規(guī)定的辦法運營。根據(jù)以往經(jīng)驗，社會養(yǎng)老基金的主要運營方式就是存入銀行或者購買國債，但無論是存入銀行還是購買國債，都需長期存入養(yǎng)老金。隨著社會的發(fā)展，社會養(yǎng)老保險基金必然會貶值，達不到增值保值的效果。雖然新農(nóng)保在基金的保值增值上做了努力，拓寬了基金的投資渠道，但是由于缺乏專門機構(gòu)和專人管理，基金的增值保值難以保證。有些地區(qū)為了追求高效益，將基金投資于股票等高風險領(lǐng)域，加大了基金的運營風險，基金的安全更是得不到保障。

 

5.新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)接問題。《指導意見》對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)接問題并未作出詳細規(guī)定，僅規(guī)定相關(guān)的銜接制度由人力資源社會保障部會同財政部制定。《中華人民共和國社會保險法》第十六條規(guī)定,參加城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險的個人可以轉(zhuǎn)入新農(nóng)保或城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險，按照國務(wù)院規(guī)定享受相應(yīng)的保險待遇。《社會保險法實施條例》第三條規(guī)定，參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的個人到法定退休年齡以后,如果累計繳費沒到十五年的，可以轉(zhuǎn)入戶籍地的新農(nóng)保或城鎮(zhèn)居民的社會養(yǎng)老保險,并享有相應(yīng)的養(yǎng)老待遇。轉(zhuǎn)入新農(nóng)保或城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險的權(quán)利以及終止職工基本養(yǎng)老保險的后果，經(jīng)本人書面確認后，終止其城鎮(zhèn)職工基本的養(yǎng)老保險，并將個人賬戶儲存額一次性支付給本人。《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》規(guī)定，農(nóng)民工中斷就業(yè)或返鄉(xiāng)沒有繼續(xù)繳費的，如果符合職工養(yǎng)老保險領(lǐng)取條件可以享受相應(yīng)保險待遇，也可以轉(zhuǎn)入當?shù)匦罗r(nóng)保。二者的銜接政策由相關(guān)部門另行研究制定。

 

上述相關(guān)規(guī)定雖然都規(guī)定了新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險之間可以轉(zhuǎn)換，但是相關(guān)規(guī)定都過于籠統(tǒng)，缺乏可操作性。《社會保險法實施條例》規(guī)定城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險轉(zhuǎn)為新型農(nóng)村養(yǎng)老保險后，將個人賬戶存額一次性支付給本人是不合理的。政府補貼，用人單位繳費等組成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的保險金則不予退還。用人單位繳納的費用是因為參保人員是本單位工作人員，所以用人單位繳納的費用也應(yīng)歸參保人所有。

 

另外，養(yǎng)老金繳費以及養(yǎng)老金領(lǐng)取的標準也是城鄉(xiāng)銜接的一個問題。如張三是云南省的農(nóng)民，但是在江蘇打工，那么繳費標準如何定？養(yǎng)老金的領(lǐng)取又如何呢？關(guān)于這個問題，我的想法是按照居住地來執(zhí)行。即在江蘇打工，那么按照江蘇的標準繳費，若中途轉(zhuǎn)到浙江，則按浙江的標準繳費。養(yǎng)老金的領(lǐng)取依照《指導意見》，個人賬戶的全部余額除以139。

 

二、中外農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度比較以及啟示

 

雖說各個國家的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度都是與其政治、經(jīng)濟和文化分不開的，但是他山之石，可以攻玉，通過對國外眾多發(fā)達國家的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的研究，可以為我農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的完善提供實踐經(jīng)驗。

 

（一）外國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度

 

1.多元化多層次的美國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

 

20世紀30年代資本主義經(jīng)濟危機時，美國才開始建立社會保障制度，并由國會通過《社會保障法案》。美國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度包括作為公共養(yǎng)老保險制度的老齡，遺囑、殘疾保險，以及位于第二層的企業(yè)養(yǎng)老金、政府職員養(yǎng)老金和位于第三層的商業(yè)養(yǎng)老金，被形象的稱為"三條腿的板凳"。 [5]農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度位于第一層，被包含于公共養(yǎng)老保險制度中。公共養(yǎng)老保險制度是具有強制性的，也是和美國農(nóng)民個人最直接相關(guān)的制度。公共養(yǎng)老保險全稱是老齡遺囑殘疾保險，包括退休金、殘疾金和撫恤金，資金主要來源是雇主和個人及私營業(yè)者的工資稅收，社會保障信托基金的投資收益，聯(lián)邦政府的補貼。美國的農(nóng)民可以分為農(nóng)場主和農(nóng)場工人，農(nóng)場主繳費由農(nóng)場主負責，而農(nóng)場工人在受雇與幫助農(nóng)場打理農(nóng)活的時，費用由農(nóng)場工人的雇主繳納。在家庭合作經(jīng)營的農(nóng)場中，農(nóng)場工人的繳費義務(wù)由農(nóng)場主承擔。

 

2.機構(gòu)健全的德國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度

 

世界上第一個建立養(yǎng)老保險制度的國家是德國，1989年世界上第一部關(guān)于養(yǎng)老保險的法律也是在德國通過的。德國1957年7月1日頒布的《農(nóng)民老年救濟法》規(guī)定，投保主體即法定投保人為農(nóng)場主及其配偶和共同勞作的家屬。德國農(nóng)村養(yǎng)老保險的資金主要來源于投保人繳納的保險費，聯(lián)邦政府的財政補貼只繳納保費不足部分且占的比例不大。此外德國養(yǎng)老保險主要強調(diào)個人主義，其次才是國家和社會義務(wù)，國家只起到輔助和補充作用。在德國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中，最為重要的特征就是保險機構(gòu)健全。13家設(shè)立在當?shù)氐霓r(nóng)村保險事故保險機構(gòu)和農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)聯(lián)合會共同構(gòu)成了德國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系。無論是各個農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)還是其總聯(lián)合會都是具有自治特征的法人，受到國家監(jiān)督。[7]他們有自己的自治機關(guān)，即名譽代表大會和理事會，并且聯(lián)邦政府部門的代表在參加聯(lián)合會的理事會中只有發(fā)言權(quán)，沒有表決權(quán)。

 

3.多層次的日本農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度

 

1959年日本首次出臺了《國民年金法》，將農(nóng)民、個體經(jīng)營者依法強制納入了社會養(yǎng)老保險體系，并于1961年正式頒布實施，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度正式建立。針對人口老年化嚴重的現(xiàn)狀，1985年日本政府對國民年金制度進行了改革，將原來農(nóng)民、自由經(jīng)營者為主參加的國民年金制度改造為所有國民共同參加的基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度，由此，日本建立了全國統(tǒng)一的國民年金制度。[8]此外，日本政府為了保障生活標準低下的老年人的老后生活，有特地建立了老齡基礎(chǔ)養(yǎng)老金、殘疾人基礎(chǔ)養(yǎng)老金和遺囑養(yǎng)老金，他們的經(jīng)費來源主要是參保人繳納的保險費和財政補貼，并且采用嚴謹有效的財政補貼監(jiān)管體制。更重要的是，日本的商業(yè)保險也與社會保險相契合，在社會保險力不從心時，給他助一臂之力。

 

（二）外國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度給我國的啟示

 

1.立法先行。無論是作為第一個施行社會養(yǎng)老保險法律制度的德國、老牌資本主義國家美國，還是離我們最近的發(fā)達國家日本，在實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度時，都通過立法進行確認。例如美國國會通過的《社會保障法案》，德國的《農(nóng)民老年救濟法》，日本的《國民年金法》。我們國家至今仍然沒有法律高度的立法具體規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度。立法的滯后不僅嚴重影響了我國農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立與正常運行，而且使我國在農(nóng)村養(yǎng)老保險方面取得的部分成果也很難從制度上給與鞏固，會使國家政策的民眾信任度降低。[9]

 

2.參保對象。我農(nóng)村社會保險的參保對象為農(nóng)村居民，對農(nóng)民工沒有明確規(guī)定，與此同時城市低收入者更是被排除在養(yǎng)老保險法律制度以外。美國城鄉(xiāng)差距不大，二元結(jié)構(gòu)不明顯，因此，美國的社會保障制度基本上是覆蓋全面的統(tǒng)一的社會保障制度，沒有明顯的農(nóng)村社會保障制度和城市社會保障制度之分。日本國民年金的參保對象是全體國民。與他們相比，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的覆蓋面狹窄。

 

此外，美國、德國和日本農(nóng)村養(yǎng)老保險制度都有強制性。如美國公共養(yǎng)老保險制度是具有強制性的，日本的全體國民都必須參與國民年金。除此之外，他們可以自由選擇一些其他的保險，如日本的商業(yè)保險。而我國的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度是自愿的，不具有強制性，有些人為了眼前利益，而放棄長遠利益。農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的自愿性將嚴重威脅新農(nóng)保的穩(wěn)定性，不利于養(yǎng)老保險制度的長遠發(fā)展，阻礙養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。

 

3.資金籌集。德國的農(nóng)村保險基金中有三分之一來源于國家的補貼，德國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的歷史表明如果沒有政府補貼，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是無法運行的。日本國家承擔的國民年金由實施之初的三分之一到2009年的二分之一，并且免交一些低收入人群的保費，都體現(xiàn)了政府對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的扶持。我國在老農(nóng)保階段國家只是給予政策上的扶持，這在某種程度上是政府責任的缺失。

 

4.待遇領(lǐng)取。日本的養(yǎng)老金領(lǐng)取是與繳費年限相關(guān)的，繳費年限越長，養(yǎng)老金越多。德國則是強調(diào)家庭養(yǎng)老功能，政府和社會負有次要義務(wù)。德國養(yǎng)老金的領(lǐng)取以15年為限，但對喪失勞動能力人群網(wǎng)開一面它們的最低投保年限為5年，但是如果早于退休年齡領(lǐng)取養(yǎng)老保險金是要打折的。我國養(yǎng)老金的領(lǐng)取是按照年齡進行劃分，雖說會隨著經(jīng)濟發(fā)展調(diào)整，但是沒有具體的規(guī)定。

 

5.基金管理。作為基金管理模范國家的德國，在基金管理機構(gòu)非常健全。13家設(shè)立在當?shù)氐霓r(nóng)村保險事故保險機構(gòu)和農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)聯(lián)合會共同構(gòu)成了德國現(xiàn)行的養(yǎng)老保險體系。無論是各個農(nóng)村養(yǎng)老保險機構(gòu)還是其總聯(lián)合會都是具有自治特征的法人，受到國家監(jiān)督。日本也采取嚴謹?shù)挠行У呢斦O(jiān)管機制。我國在基金的管理上只有縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)，且沒有任何的監(jiān)督管理機制。

 

6. 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)接問題。與國外的經(jīng)濟、政治、文化的差異，導致新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)接問題是我國獨有的問題。但是國外城鄉(xiāng)一體化的農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度值得我們深思。

 

三、完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的建議

 

（一）農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度建立的必要性

 

長期以來我國農(nóng)村主要采取家庭養(yǎng)老為主，國家救濟為輔的養(yǎng)老模式，但是隨著老齡化速度的加快，計劃生育政策的推行，以及家庭國模小型化的發(fā)展等因素的影響，傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式的功能正在逐步的退化。家庭養(yǎng)老向社會養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變已經(jīng)不可逆轉(zhuǎn)，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的構(gòu)建勢在必行。

 

1.傳統(tǒng)的養(yǎng)老模式功能弱化

 

"老有所養(yǎng)"、"養(yǎng)兒防老"一直是我國家庭老人的夢想。家庭養(yǎng)老作為我國傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式，到目前為止在我國農(nóng)村地區(qū)依然發(fā)揮著重要的作用。它以中華民族尊老的優(yōu)良傳統(tǒng)為背景，以個體的小農(nóng)經(jīng)濟為基礎(chǔ)，由家庭里的年輕成員贍養(yǎng)老人。然而隨著經(jīng)濟的發(fā)展以及社會的變遷，家庭結(jié)構(gòu)的變化和生活方式的轉(zhuǎn)變，原本家庭養(yǎng)老的社會基礎(chǔ)和經(jīng)濟條件逐漸減弱，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老保障顯得越發(fā)的脆弱。

 

隨著計劃生育政策的推行，每對農(nóng)村夫婦只能生一個孩子，家庭養(yǎng)老的基礎(chǔ)發(fā)生改變，養(yǎng)老水平受到了很大的影響。農(nóng)民獨生子女增多，形成"四二一"型的家庭格局，這種家庭結(jié)構(gòu)顯示一對夫婦可能要贍養(yǎng)四個老人，還要撫養(yǎng)自己的孩子。這樣強烈的負擔對年輕一代來說，壓力太大。同時，很多農(nóng)民工到城市里打工，遠離自己的父母，他們在贍養(yǎng)父母方面遇到了現(xiàn)實的困難。進城務(wù)工的農(nóng)村子女由于受教育水平有限，他們的經(jīng)濟收入微薄，在承擔城市生活的高收入的同時，不能彌補空巢老人的經(jīng)濟需求。

 

2.公民的基本權(quán)利

 

我國《憲法》45條規(guī)定：中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會保險、社會救濟和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。

 

養(yǎng)老權(quán)作為公民生存權(quán)之一，農(nóng)村居民作為國家公民之一，在年老時，有獲得國家?guī)椭臋?quán)利，也就是有獲得養(yǎng)老保險保障的權(quán)利。公民權(quán)利的充分享有和實現(xiàn)，需要制定具體的有針對性的法律規(guī)范，有的放矢地對權(quán)利享有給予制度性的確認、支持和保護。[10]

 

3.土地保障受到?jīng)_擊

 

在我國，農(nóng)民靠天吃飯，靠地穿衣，土地就是農(nóng)民的根，是最主要的經(jīng)濟來源。土地在農(nóng)民的養(yǎng)老保障中起到了非常重要的作用，但是這種養(yǎng)老保障功能正在不斷弱化。首先，土地的耕種需要勞動能力。而老人在喪失勞動能力的時候不能耕種土地，又沒有權(quán)利變更產(chǎn)權(quán)，只能寄希望于子女。其次，在城市化、工業(yè)化及其他因素的推動下，原本緊張的耕地變得更加的緊張。農(nóng)民的土地被征收，農(nóng)民失去土地帶來的經(jīng)濟利益，但得到的補償卻極為有限。最后，農(nóng)業(yè)投入產(chǎn)出比越來越低。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工具費用的增加以及自然災害風險的存在，收入也越來越不穩(wěn)定。加入世貿(mào)組織后，我國落后的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟又受到了國外發(fā)達農(nóng)業(yè)的沖擊，進一步增加了農(nóng)業(yè)風險，農(nóng)民依靠土地的養(yǎng)老狀況越來越令人擔憂。

 

（二）完善我國農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度的建議

 

1.立法先行，梳理現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定，完善我國現(xiàn)行農(nóng)村社會法律保障體系

 

約束力是法律具有的特征之一，能夠使政府和參保農(nóng)民的權(quán)利和義務(wù)的實現(xiàn)得到保障。縱觀國外，無論是與中國國情相似的日本還是與中國相隔萬里的巴西，他們都是先通過立法，對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險加以確定，然后再發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保險。我們可以向他們借鑒，制定《農(nóng)村養(yǎng)老保險法》或者在《社會保險法》中對農(nóng)村養(yǎng)老保險具體規(guī)定。

 

一方面，把農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度立法提到議程上來，加緊農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的立法。使農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度具有法律地位,以保證其穩(wěn)定性。縱觀國外的農(nóng)村社會養(yǎng)老體系建設(shè)，大都是相關(guān)立法先行出臺，如日本的農(nóng)民養(yǎng)老基金法、德國的農(nóng)民養(yǎng)老保障法，全面推動我國農(nóng)村社會養(yǎng)老體系建設(shè)，首先要解決的是立法問題，加快立法進程成為推進新農(nóng)保試點與實施的根本保證。社會保險法不是對哪種原有習慣或行為的認可，而是人為的制度設(shè)計，需要有明確的規(guī)范。[11]而我國當前的立法卻過于原則化、籠統(tǒng)化，在沒有正式運用前就需要出臺相關(guān)的細則，來解釋本該被應(yīng)用的法律。

 

另一方面，梳理關(guān)于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的法律法規(guī)。把散見于《民法通則》、《老年人權(quán)益保護法》、《繼承法》、《婚姻法》、《保險法》等法律中的有關(guān)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的規(guī)定按照《立法法》的相關(guān)規(guī)定，給予解決，讓執(zhí)法者有法可依。我國當前的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的立法層次都不高，缺乏應(yīng)有的權(quán)威性，因此必須提高農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的立法層次，把養(yǎng)老權(quán)這個公民基本生存權(quán)利提高到法律的高度。

 

2.在參保對象上，明確參保主體，增強新農(nóng)保參保的強制性。根據(jù)我國國情，依據(jù)戶口所在地明確適用主體范圍。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制度的適用范圍是農(nóng)村居民， 而對農(nóng)村居民卻沒有做出相關(guān)規(guī)定。根據(jù)我國當前的國情，我們可以依據(jù)戶口所在地來明確適用主體的范圍，即新農(nóng)保的對象是具有戶口在農(nóng)村的農(nóng)村居民。不管他們是否是農(nóng)業(yè)戶籍，是否在農(nóng)村長期居住，只要戶口在當?shù)兀蛻?yīng)當參保。依據(jù)戶口所在地明確適用主體有利于減輕工作量，更具可行性。

 

我國現(xiàn)階段的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險實行的是自愿原則，它與社會保險的特征是相矛盾的。通過立法，要求每個農(nóng)民必須參保，否則給予相應(yīng)的懲戒措施。在日本廣大農(nóng)民被強制加入國民基礎(chǔ)年金，德國也規(guī)定投保的農(nóng)民不得退保，因此，必須加強農(nóng)村社會保險的強制性，強制農(nóng)民必須參保，強制農(nóng)民不得退保。

 

3.在資金的籌集方式上，明確農(nóng)村的補助數(shù)額，并建立相應(yīng)的懲戒措施，建立多元化的保險體系。由于《指導意見》在集體補助方面規(guī)定有條件的集體給予補助，對補助的數(shù)額沒有明確規(guī)定，對集體不予補助的也沒有規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施，這也為集體逃避繳納養(yǎng)老保險留下了制度上的弊端。因此對集體的補助數(shù)額加以明確規(guī)定，并完善懲戒監(jiān)管措施，加強對集體的監(jiān)督與懲戒。在集體不予補助時，鼓勵農(nóng)民舉報，并對該種行為給予嚴厲的懲戒。另外，由于更高檔次的養(yǎng)老保險制度就只是為富裕人服務(wù)，而再政府加大補貼，就顯得不公平，因此國家在社會養(yǎng)老保險上應(yīng)該只設(shè)定最低檔。而對其他不同農(nóng)民群體的需求，可以通過法律完善商業(yè)保險，使社會保險與商業(yè)保險銜接，讓有其他需求的群體改投商業(yè)保險。在實現(xiàn)社會公平的基礎(chǔ)上，又能滿足不同群體的需求。

 

4.在待遇領(lǐng)取上，加大國家財政投入，提高農(nóng)村養(yǎng)老水平，制定出養(yǎng)老金標準調(diào)整的具體方案，善完善農(nóng)村養(yǎng)老保險體系。我國當前養(yǎng)老金水平低，雖說隨著經(jīng)濟發(fā)展而適當提高，但是沒有具體的調(diào)整方案，因此必須要制定出具有可操作性的養(yǎng)老金調(diào)整方案。我國目前用于社會保障的資金僅占國家財政收入的10%左右，而社會保障發(fā)展快的國家，社會保障支出占國家財政收入的30%以上，由此可見，我國在社會保障方面的投入還遠遠不夠，必須加大政府的財政收入，提高農(nóng)村養(yǎng)老水平。

 

5.在基金管理，實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，建立保險基金監(jiān)督及約束機制,規(guī)范保險基金征繳、管理和使用。有法諺云"權(quán)力導致腐敗，絕對的權(quán)利導致絕對的腐敗"，當權(quán)利缺乏有效的監(jiān)督時，就會滋生腐敗。農(nóng)村保險基金的征繳、管理和使用由于集中在縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險機構(gòu)，又受政府的領(lǐng)導，且缺乏對養(yǎng)老保險基金征繳、管理及使用的有效監(jiān)督，導致農(nóng)村養(yǎng)老保險基金被隨意挪用，有的甚至于被貪污、揮霍。因此實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，建立保險基金監(jiān)督及約束機制,規(guī)范保險基金征繳、管理和使用很有必要。由于我國現(xiàn)行的養(yǎng)老基金的安全性沒有保障，由此，對基金的籌集、運營與管理、分配設(shè)立專門機構(gòu)，相互獨立，由專人管理，拓寬基金的投資渠道，多投資政府債權(quán)，適量投資基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)行業(yè)，少量投資股票市場。"不把雞蛋放在一個籃子里"。

 

6. 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)接問題上，通過立法上的銜接，逐步實現(xiàn)制度上的銜接，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。雖說我國現(xiàn)在法律規(guī)范規(guī)定可以新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的轉(zhuǎn)接，但是具體規(guī)定太籠統(tǒng)，沒有可操作性，所以必須在立法上具體規(guī)定，通過制度的完善，使新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度之間得以銜接，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。

 

四、結(jié)語

 

農(nóng)村社會養(yǎng)老問題不是單純的哪一政府或者個人的事情，建立一個完善的中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度更非一朝一夕就能做到的。雖說政府逐漸支持老人生活的相關(guān)制度，但是仍人不能滿足老人的需求。因此，農(nóng)村養(yǎng)老問題的解決它需要社會各方的共同努力。

 

 

參考文獻：

 

[1]鄭尚元：中國社會保險立法進路之分析---中國社會保險立法體例再分析，載《勞動法和社會保障法前沿問題》[M].北京：清華大學出版社.2011:12.

 

[2]竇艷芬．構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010(6) :39．

 

[3]竇艷芬．構(gòu)建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的思考［J］．農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2010(6) :39．

 

[4] 楊義南. 中國城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度的對比分析[J].改革，2004，（4）:4.

 

[5] 張曉敏. 論新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制[D].吉林：長春工業(yè)大學，2012.

 

[6]劉曉梅.中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險理論-實務(wù)研究[M].北京:科學出版社.2010: 99-100.

 

[7]蘇凱.農(nóng)村養(yǎng)老保險法律制度研究[J].中州大學學報,2009,(02):24.

 

[8] 張曉敏. 論新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險法律制[D].吉林：長春工業(yè)大學，2012.

 

[9] 李偉．新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的制度缺陷與對策［J］．湖北農(nóng)業(yè)科學，2011(4)：862.

 

[10]逮雨剛．農(nóng)民人身權(quán)的主要權(quán)能缺失及法治對策［J］．河北法學，2009，(12) : 71．

 

[11]鄭尚元.勞動法和社會保障法前沿問題[M].北京：清華大學出版社，2011：104.