淺析我國未成年人監(jiān)護(hù)制度的不足及完善
作者：周萬春 萬軍 發(fā)布時(shí)間：2014-04-29 瀏覽次數(shù)：2053
監(jiān)護(hù)制度是一項(xiàng)重要的民事法律制度。它關(guān)系著對未成年人和處于特殊情況下的成年人合法權(quán)益的保障問題，從而也關(guān)系到家庭的穩(wěn)定及社會的發(fā)展。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加上傳統(tǒng)立法思想的禁錮，我國現(xiàn)行關(guān)于未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)的規(guī)定存在諸多不足。本文試從未成年人監(jiān)護(hù)制度的概述入手，進(jìn)而對現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度進(jìn)行檢討，并進(jìn)一步分析不足的原因，最后提出現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度的矯正措施。
一、未成年人監(jiān)護(hù)制度的概述
理論界對于監(jiān)護(hù)制度的界定極不統(tǒng)一，筆者較為贊同
我國歷代立法中鮮見有監(jiān)護(hù)制度,直到清朝末年，在修訂法律館組織下，由松岡義正起草的民律總則、債權(quán)、物權(quán)和禮學(xué)館負(fù)責(zé)起草的親屬、繼承五編即名為《大清民律草案》中才把監(jiān)護(hù)設(shè)為一章。雖然條文中采納一些資產(chǎn)階級(主要是大陸法系國家)的法律規(guī)定，但更多的是注重吸收中國傳統(tǒng)社會歷代相沿的禮教民俗。我國現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度是沿用1986 年發(fā)布的《民法通則》，主要規(guī)定在《中華人民共和國民法通則》(以下簡稱《民法通則》)第二章第二節(jié)中，《最高人民法院關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國民法通則〉若干問題的意見》(以下簡稱《最高院意見》)中作了補(bǔ)充規(guī)定。被監(jiān)護(hù)人由于其民事行為能力的缺陷從而導(dǎo)致其享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)受到影響，因此設(shè)立監(jiān)護(hù)制度的目的就是通過監(jiān)護(hù)人保護(hù)和照顧被監(jiān)護(hù)人的人身和財(cái)產(chǎn)等合法權(quán)益，彌補(bǔ)被監(jiān)護(hù)人行為能力的不足，同時(shí)也要求監(jiān)護(hù)人對被監(jiān)護(hù)人加以監(jiān)督和約束，防止他們實(shí)施違法行為。一旦被監(jiān)護(hù)人實(shí)施違法行為造成他人利益的損害，監(jiān)護(hù)人對此應(yīng)承擔(dān)民事責(zé)任，進(jìn)而起到穩(wěn)定社會秩序的作用。
二、現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度之不足
（一）無親權(quán)制度，未將親權(quán)與監(jiān)護(hù)權(quán)明確區(qū)分。親權(quán)，是指父母對其未成年子女所行使的權(quán)利，該權(quán)利的基礎(chǔ)在于父母與未成年子女這一特定的身份關(guān)系。監(jiān)護(hù)權(quán)是個(gè)人或組織基于指定或法定而對法律上規(guī)定的特殊對象管理、保護(hù)的職責(zé)。我國未區(qū)分親權(quán)和監(jiān)護(hù)權(quán)，不論是未成年人還是無民事行為能力或限制民事行為能力的人，均由監(jiān)護(hù)人對其行使監(jiān)護(hù)職責(zé)。我國《民法通則》第16 條第1 款明確規(guī)定了“未成年人的父母是未成年人的監(jiān)護(hù)人。”這說明我國的立法未將親權(quán)與監(jiān)護(hù)明確區(qū)分。按狹義監(jiān)護(hù)概念進(jìn)行法律操作的國家明確區(qū)分了親權(quán)和監(jiān)護(hù)權(quán)，大都是在民法典“親屬編”中將親權(quán)和監(jiān)護(hù)分章規(guī)定。如《德國民法典》第四編親屬法，第二章親屬關(guān)系，第三章監(jiān)護(hù)；《日本民法典》第四編親屬，第四章親權(quán)，第五章監(jiān)護(hù)。他們都認(rèn)為親權(quán)和監(jiān)護(hù)是兩種不同的制度，監(jiān)護(hù)是作為親權(quán)的補(bǔ)充制度而存在的。而且，監(jiān)護(hù)不僅包括對未成年人，還包括無民事行為能力和限制民事行為能力的成年人。因此，實(shí)際上監(jiān)護(hù)和親權(quán)并不是一回事。從范圍上講監(jiān)護(hù)的對象遠(yuǎn)大于親權(quán)。監(jiān)護(hù)一般是對不在親權(quán)下的未成年人和其他處于特殊情況下的成年人才實(shí)施的保護(hù)措施。在我國《民法通則》的現(xiàn)行規(guī)定中以及經(jīng)過修正的《婚姻法》中既未設(shè)立親權(quán)，也沒有獨(dú)立的監(jiān)護(hù)制度。
（二）法人、組織行使監(jiān)護(hù)權(quán)規(guī)定不具體。我國《民法通則》規(guī)定，下列組織可擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，即未成年人父母的所在單位和精神病人的所在單位、未成年人和精神病人住所地的居民委員會、村民委員會以及民政部門。雖然國外立法也有讓法人、組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的趨勢，但他們的做法是：首先盡量找自然人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，在確實(shí)無法確定時(shí)，才由公共機(jī)構(gòu)或組織來承擔(dān)。這種公共機(jī)構(gòu)或組織通常為慈善機(jī)構(gòu)或基金會法人，這些機(jī)構(gòu)委托其職員來監(jiān)護(hù)，所以最終的落腳點(diǎn)還是由自然人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人。我國民法未作此詳細(xì)規(guī)定，法人、組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的具體操作辦法也沒有規(guī)定。如此籠統(tǒng)地將沉重的監(jiān)護(hù)責(zé)任加諸于法人、組織身上，不利于被監(jiān)護(hù)人的健康成長和合法權(quán)益的保護(hù)。
（三）對監(jiān)護(hù)人的權(quán)利義務(wù)的規(guī)定不平衡。關(guān)于監(jiān)護(hù)的實(shí)質(zhì)，法學(xué)界存在著爭議，爭議的焦點(diǎn)是我國的監(jiān)護(hù)制度究竟是權(quán)利還是義務(wù)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為：監(jiān)護(hù)是一種義務(wù)。持這種觀點(diǎn)的人較多。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為：監(jiān)護(hù)是一種權(quán)利。筆者認(rèn)為：監(jiān)護(hù)既是一種義務(wù)，又是一種權(quán)利。而我國《民法通則》及《民通意見》中對監(jiān)護(hù)的規(guī)定是一種職責(zé)、一種義務(wù)。雖然《民法通則》第18 條第2 款規(guī)定“監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)的權(quán)利，受法律保護(hù)”。嚴(yán)格來講，該款規(guī)定的權(quán)利只是徒具其表，缺乏實(shí)質(zhì)內(nèi)容。國家要求公務(wù)員為國家工作，所以付給公務(wù)員工資，要求大家為社會奉獻(xiàn)，所以在鼓勵(lì)奉獻(xiàn)的同時(shí)，通過社會肯定和實(shí)物獎(jiǎng)勵(lì)的形式予以表彰。而監(jiān)護(hù)人同樣也在承受著一種不屬于他的社會義務(wù)，民法稱之為職責(zé)。公務(wù)員承擔(dān)管理社會事務(wù)的職責(zé)，社會賦予其一定的優(yōu)先權(quán)，法律要求有監(jiān)護(hù)能力的人承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，但對之卻沒有規(guī)定相應(yīng)權(quán)利或從某種形式上予以補(bǔ)償和獎(jiǎng)勵(lì)的措施。盡管《民法通則》第18 條第2 款規(guī)定監(jiān)護(hù)人依法履行監(jiān)護(hù)的權(quán)利，受法律保護(hù)，然而缺乏實(shí)質(zhì)性的權(quán)利條款。從法律關(guān)系主體的權(quán)利義務(wù)的公平性的角度來考慮，單純義務(wù)性不符合公平原則，而且由于監(jiān)護(hù)人在長期的監(jiān)護(hù)過程中，缺乏補(bǔ)償機(jī)制，視被監(jiān)護(hù)人為包袱，不愿意履行或較好履行法律所規(guī)定的義務(wù)，不利于被監(jiān)護(hù)人的健康成長和合法權(quán)益的保護(hù)。
（四）未設(shè)立專門的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人和監(jiān)護(hù)決定機(jī)構(gòu)。未成年人父母所在單位或精神病人所在單位、居民委員會或村民委員會既可作監(jiān)護(hù)人，又擁有決定監(jiān)護(hù)事務(wù)的權(quán)力，但缺少監(jiān)督制約機(jī)制。如果監(jiān)護(hù)人不履行職責(zé)或履行職責(zé)不符合法律規(guī)定，卻無人監(jiān)督，使監(jiān)護(hù)流于形式。為了監(jiān)督監(jiān)護(hù)人忠實(shí)履行義務(wù)，大陸法系的各國民法都有監(jiān)護(hù)監(jiān)督人、監(jiān)護(hù)決定機(jī)構(gòu)的規(guī)定。例如：意大利、法國和我國臺灣地區(qū)的民法均規(guī)定了監(jiān)護(hù)監(jiān)督人，對其產(chǎn)生、資格阻礙、職責(zé)作了類似于監(jiān)護(hù)人的規(guī)定。同時(shí)，各國民法都規(guī)定了對監(jiān)護(hù)事務(wù)具有決定權(quán)的機(jī)構(gòu)。例如：意大利的監(jiān)護(hù)法官、法國的親屬會議、我國臺灣地區(qū)的親屬會議，這是大陸法系國家與我國在監(jiān)護(hù)制度立法上的重要區(qū)別，值得我們借鑒。
三、現(xiàn)行監(jiān)護(hù)制度存在不足的原因分析
（一）“宜粗不宜細(xì)”立法思想的影響。長期以來，由于“宜粗不宜細(xì)”立法思想的影響，我國于1986年問世的《民法通則》的內(nèi)容過于簡單、抽象，許多現(xiàn)象在得不到反映，無法可依，同時(shí)還缺乏與其他有關(guān)法律的配套，法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，不便于實(shí)踐中具體操作。隨著社會的發(fā)展，這種立法思想指導(dǎo)下的立法的弊端不斷暴露，無法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，給經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展產(chǎn)生不利的影響，反映在監(jiān)護(hù)制度上也是如此。
（二）經(jīng)濟(jì)體制變革的影響。1986 年的《民法通則》是建立在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，當(dāng)時(shí)的國民經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)還比較薄弱，公民擁有的私有財(cái)產(chǎn)不多。“企業(yè)辦社會”的現(xiàn)象很普遍，社會福利未實(shí)現(xiàn)社會化，在監(jiān)護(hù)制度方面是單位承擔(dān)的責(zé)任過多。1992 年，我國實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)之后，經(jīng)濟(jì)體制出現(xiàn)了重大變革，現(xiàn)代企業(yè)制度的建立、私營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會財(cái)富不再平均地流向每一個(gè)人，競爭在各行各業(yè)及個(gè)人之間加強(qiáng)，擁有千百萬的資產(chǎn)與一無所有的人同時(shí)存在。反映在監(jiān)護(hù)制度方面，就是有的被監(jiān)護(hù)人，親屬、朋友爭當(dāng)監(jiān)護(hù)人，有的被監(jiān)護(hù)人卻無人愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)責(zé)任，監(jiān)護(hù)成了爭奪財(cái)產(chǎn)的手段。
（三）公民權(quán)利意識的增強(qiáng)。民法為權(quán)利法，它是實(shí)現(xiàn)人權(quán)的手段。在改革開放之前，我國存在過不尊重民事權(quán)利的歷史記錄。現(xiàn)代民法則倡導(dǎo)“權(quán)利本位”，反映在監(jiān)護(hù)制度方面，成年人的監(jiān)護(hù)制度不僅需要保護(hù)本人的理念，更要尊重本人決定的權(quán)利。現(xiàn)代各國在監(jiān)護(hù)制度方面的改革都是以保護(hù)并尊重障礙者的意識及權(quán)利為主的。而我國現(xiàn)行制度只注意保護(hù)被監(jiān)護(hù)人的利益，卻沒有考慮到尊重他們自己決定的權(quán)利。
四、現(xiàn)行未成年人監(jiān)護(hù)制度之矯正措施
（一）設(shè)立親權(quán)和監(jiān)護(hù)兩種制度。以監(jiān)護(hù)制度作為親權(quán)制度的補(bǔ)充對未成年人而言，首先應(yīng)當(dāng)確認(rèn)的保護(hù)制度是親權(quán)，如果未成年人的父母健在，沒有喪失或被剝奪親權(quán)的法定事由，其父母就享有親權(quán)，未成年人在父母親權(quán)的照護(hù)下，人身權(quán)益和財(cái)產(chǎn)權(quán)益可以得到完備的保護(hù)。當(dāng)未成年人喪失親權(quán)保護(hù)的時(shí)候，如父母雙亡、父母放棄或轉(zhuǎn)讓親權(quán)、父母喪失親權(quán)等，未成年人的保護(hù)就只能通過監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)權(quán)進(jìn)行。因而在未成年人的監(jiān)護(hù)權(quán)問題上，必須是在未成年人喪失親權(quán)保護(hù)的情況下，才能獲得監(jiān)護(hù)權(quán)的保護(hù)，即親權(quán)喪失之后，才能對未成年人發(fā)生監(jiān)護(hù)權(quán)。所以說，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)設(shè)立親權(quán)制度，承認(rèn)監(jiān)護(hù)是親權(quán)的補(bǔ)充，這更有利于保護(hù)未成年人的合法權(quán)益。
（二）完善社會組織擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的規(guī)定。廢除未成年人由其父母所在單位、居委會、村民委員會、民政部門充當(dāng)法定監(jiān)護(hù)人以及精神病人由其所在單位、居委會、村委會擔(dān)任監(jiān)護(hù)人的規(guī)定，遵守法定監(jiān)護(hù)人只能由自然人或?qū)ｉT的社團(tuán)組織來擔(dān)任的慣例。可借鑒國外的做法：對于既無親權(quán)人又無自然人作監(jiān)護(hù)人的未成年人和精神病人，設(shè)立專門的社會保障機(jī)構(gòu)作監(jiān)護(hù)人，專門履行監(jiān)護(hù)職責(zé)。如設(shè)立、未成年人收養(yǎng)院精神病人治療和收養(yǎng)院等，并由這些機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)并履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，當(dāng)然這些機(jī)構(gòu)在行政上歸民政部門領(lǐng)導(dǎo)。
（三）明確規(guī)定監(jiān)護(hù)人的權(quán)利。在規(guī)定監(jiān)護(hù)人權(quán)利問題方面，可以借鑒大陸法系國家的做法。首先，規(guī)定監(jiān)護(hù)人享有用益權(quán)或報(bào)酬權(quán)。親權(quán)人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，親權(quán)人對子女的財(cái)產(chǎn)享有無條件的用益權(quán)；非親權(quán)人擔(dān)任監(jiān)護(hù)人時(shí)，也可以在監(jiān)護(hù)活動中取得一定的報(bào)酬。其次，規(guī)定監(jiān)護(hù)人享有辭任或拒任權(quán)。辭任或拒任是指監(jiān)護(hù)人有正當(dāng)事由，可以辭任或拒任的權(quán)利。日本、瑞士、法國、意大利等大陸法系的國家的民法典中均有相應(yīng)的規(guī)定。
（四）建立對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督機(jī)制。完善我國的監(jiān)護(hù)制度還應(yīng)當(dāng)建立對監(jiān)護(hù)人的監(jiān)督制度，從而促使監(jiān)護(hù)人有效行使監(jiān)護(hù)職責(zé)，更好地起到保護(hù)未成年人人身、財(cái)產(chǎn)以及其他合法權(quán)益的作用。國外一些民法典設(shè)立了監(jiān)護(hù)的監(jiān)督體制并對監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的義務(wù)作了明確的規(guī)定，可以作為我國完善監(jiān)護(hù)人監(jiān)督制度的參考。如《德國民法典》采取有監(jiān)護(hù)能力的監(jiān)督人和少年局雙重監(jiān)督體制。該法第1799 條規(guī)定：監(jiān)護(hù)的監(jiān)督人應(yīng)將監(jiān)護(hù)人違背義務(wù)的情形以及一切應(yīng)提請監(jiān)護(hù)法院干預(yù)的情形，不遲延的通知法院，特別是通知監(jiān)護(hù)人的死亡，或發(fā)生其他使監(jiān)護(hù)人的職務(wù)終止或使監(jiān)護(hù)人的免職成為必要的情況。另外監(jiān)護(hù)人依請求應(yīng)向監(jiān)護(hù)監(jiān)督人告知監(jiān)護(hù)的執(zhí)行情況，并許可查閱有關(guān)部門監(jiān)護(hù)的文件。《越南民法典》對監(jiān)護(hù)采取政府機(jī)關(guān)監(jiān)督與親屬監(jiān)督雙重監(jiān)督機(jī)制也有一定的積極意義。完善監(jiān)護(hù)制度，設(shè)立的監(jiān)護(hù)監(jiān)督人可以由有監(jiān)護(hù)能力而未承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的人來擔(dān)任，也可當(dāng)?shù)氐拿裾块T擔(dān)任，但是不宜讓街道辦事處或居委會來擔(dān)任。同時(shí)應(yīng)完善監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的義務(wù)，要求擔(dān)任監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的公民或組織履行法律規(guī)定的監(jiān)督職責(zé)，定期或不定期地對監(jiān)護(hù)人進(jìn)行檢查，還應(yīng)要求監(jiān)督監(jiān)護(hù)人在監(jiān)護(hù)人不履行監(jiān)護(hù)義務(wù)時(shí)及時(shí)通知民政部門。如果監(jiān)護(hù)監(jiān)督人不履行義務(wù)則由民政部門基于監(jiān)督失職的嚴(yán)重程度以一定的處罰、訓(xùn)誡或撤消其監(jiān)護(hù)人資格。為了更好的監(jiān)督監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)，保護(hù)未成年人的合法利益，還可以在民政部門成立監(jiān)護(hù)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)選任監(jiān)護(hù)人、對親權(quán)狀態(tài)下未成年人的父母行使親權(quán)行為進(jìn)行監(jiān)督和對監(jiān)護(hù)人、監(jiān)護(hù)監(jiān)督人的行為進(jìn)行監(jiān)督，從而使政府監(jiān)督與親屬監(jiān)督相互補(bǔ)充，共同完成選任監(jiān)護(hù)人、了解被監(jiān)護(hù)人狀況、掌握監(jiān)護(hù)事務(wù)、監(jiān)督監(jiān)護(hù)人等任務(wù)。民法既為保障人民權(quán)利的法，它就必須通過完善的制度保證這些權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，尤其是處于法制建設(shè)急劇發(fā)展的我國現(xiàn)階段，不能為了一時(shí)的有法可依而倉促立法，而必須在經(jīng)過充分論證。尤其是我們對民法典抱有太高的希望，它要求納入其中的每一個(gè)內(nèi)容都是先進(jìn)的。監(jiān)護(hù)制度雖然在學(xué)界已經(jīng)形成一個(gè)初步框架，但仍然存在諸多爭論，我們的任務(wù)就是結(jié)合我國國情，進(jìn)一步探討、修改，建立完善的監(jiān)護(hù)制度，為民法典的最終制定作出貢獻(xiàn)。
