執(zhí)行難是困擾人民法院執(zhí)行工作的一大難題,特別是在交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費、撫育費、撫養(yǎng)費等案件的執(zhí)行中,有的義務(wù)人因事故和其他原因,極度貧困,致使這幾類案件得不到執(zhí)行,嚴重影響權(quán)利人的傷病治療和基本生活,矛盾十分尖銳部分地區(qū)針對這種嚴峻的現(xiàn)實,在當?shù)卣С窒?/SPAN>,由財政撥出專款,設(shè)立執(zhí)行救助專項基金,用于對上述案件權(quán)利人的救助，取得了很好的社會效果,有效地緩和了矛盾,促進了社會穩(wěn)定。當前各級法院都在創(chuàng)新執(zhí)行方法和執(zhí)行機制上作了探討和嘗試,執(zhí)行救助基金的設(shè)立應(yīng)該說就是在這種背景下產(chǎn)生的,救助基金的設(shè)立確實緩解了一些矛盾,節(jié)約了執(zhí)行資源,讓執(zhí)行法官能從沒完沒了的信訪中解脫出來,能有更多的時間辦理其他執(zhí)行案件

筆者認為,救助基金的性質(zhì)屬于社會保障機制的組成部分,應(yīng)屬于社會救濟制度的范疇,發(fā)放的對象是交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費、撫育費、撫養(yǎng)費等案件的權(quán)利人。發(fā)放的條件是被執(zhí)行人確無履行能力,申請執(zhí)行人極度貧困。救助基金的使用目的是緩解社會矛盾,促進社會穩(wěn)定

一、救助基金設(shè)立及實際操作過程中存在的問題

（一）救助基金資金來源上的問題

救助基金的確解決了一些困擾執(zhí)行工作,且影響社會穩(wěn)定的案件,有利于法院解決“執(zhí)行難”,但是救助基金制度的建立也存在一些問題。蘇財行[2005]68號文件要求各級財政部門應(yīng)將執(zhí)行救助基金列入年度財政預(yù)算,逐年撥付執(zhí)行救助基金數(shù)額可以根據(jù)當?shù)匦枰獔?zhí)行救助的案件數(shù)量和財政條件予以安排。執(zhí)行救助基金的使用嚴格限于被執(zhí)行人確無履行能力,申請執(zhí)行人極度貧困,易導致社會不安定的交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫育費等案件。但是,財政是政府的財政,各級政府都有一套財政支出制度,由財政廳發(fā)文要求設(shè)立救助基金不合體制,政府也不會聽命于財政廳，只有靠法院領(lǐng)導與黨委政府以及財政部門負責人協(xié)調(diào)解決,而法院在轄區(qū)的地位對基金的設(shè)立具有重要作用。事實也正是如此,可以說蘇財行[2005]68號文件下發(fā)后,只有少數(shù)法院建立了執(zhí)行救助基金,這種現(xiàn)象也屬正常,《中華人民共和國道路交通安全法》明確規(guī)定國家設(shè)立道路交通事故社會救助基金,亦規(guī)定了具體的使用范圍,但是真正建立道路交通事故社會救助基金的能有幾家,法律都未能有效解決的問題,僅靠部門文件來解決是不現(xiàn)實的,所以,救助基金的來源問題亟需解決。

（二）救助基金的設(shè)立、管理主體問題

從本市已設(shè)立救助基金情況看,數(shù)量均為5萬元,面對累計幾百萬乃至近千萬的案件標的,可謂是杯水車薪,與其說是執(zhí)行救助基金,不如說是執(zhí)行信訪基金,法院不可能解決上述所有執(zhí)行不能的案件,否則,法院就成了最大的債務(wù)人。筆者認為，由于案件的執(zhí)行不能而權(quán)利人生活困難的,應(yīng)由政府通過社會保障機制來救助,而不應(yīng)該由法院來承擔此救助義務(wù), 這已超出了法院的職責范圍，是一種責任錯位,從某種意義上講,這種錯位更加重了法院的執(zhí)行難。筆者認為,由法院設(shè)立執(zhí)行救助基金是特殊時期、特定環(huán)境下的產(chǎn)物,是權(quán)宜之計。執(zhí)行救助基金作為解決社會矛盾,構(gòu)建和諧社會的一種方式值得倡導,但是設(shè)立執(zhí)行救助基金應(yīng)理順關(guān)系,形成政府管理，法院參與的格局

 (三)法律上的結(jié)案方式問題

當前執(zhí)行救助基金是由政府財政撥款,由法院管理發(fā)放。有的法院認為,符合發(fā)放救助基金條件的案件, 權(quán)利人的案件款已從執(zhí)行救助基金中支付,只要案件款全部支付或者部分支付但余款放棄的,即可按執(zhí)結(jié)處理,這不符合法律規(guī)定,首先，法律已嚴格規(guī)定了執(zhí)行案件的結(jié)案方式:（1）生效法律文書確定的內(nèi)容執(zhí)行完畢;（2）裁定終結(jié)執(zhí)行；（3）裁定不予執(zhí)行；（4）當事人之間達成執(zhí)行和解協(xié)議并已履行完畢。不符合上述條件的,不能算結(jié)案;其次,政府不是法律文書確定的義務(wù)人,法院亦不是義務(wù)人,只是從社會保障的角度保障權(quán)利人的基本生存權(quán)利,以達到緩解社會矛盾的目的，救助基金對權(quán)利人的救助，并不能免除債務(wù)人的給付義務(wù)，案件并未執(zhí)行結(jié)束，還存在國家追償問題,此時案件按執(zhí)結(jié)處理明顯不妥。但是,此類案件，如果不作結(jié)案處理,則形成了權(quán)利人實現(xiàn)債權(quán),而案件仍然留在檔案室和報表上,形成案結(jié)事未了的現(xiàn)象;如果作結(jié)案處理，應(yīng)以何種方式結(jié)案，目前法律上沒有規(guī)定,有待進一步完善。

（四）追償上的法律問題

通常情況下,申請執(zhí)行人在領(lǐng)取救助基金前，應(yīng)填寫救助基金申請表，承諾放棄向被執(zhí)行人進一步行使追償權(quán)，執(zhí)行救助基金發(fā)放后,人民法院應(yīng)根據(jù)被執(zhí)行人的財產(chǎn)狀況,加大執(zhí)行力度,在執(zhí)行款中將已發(fā)放的救助金額收回,補充救助專項資金。但是,法院繼續(xù)執(zhí)行應(yīng)采取何種方式,執(zhí)行依據(jù)是什么?法院擔任何種角色?誰取得追償權(quán)?這都是法律上的空白。法院墊付案件款后，法院如果依職權(quán)執(zhí)行,誰是案件的權(quán)利人,如果是法院,法院既是執(zhí)行案件的主體又是案件的權(quán)利人,造成裁判員與運動員混同,會不會影響法律的嚴肅性？法院應(yīng)如何執(zhí)行，是繼續(xù)執(zhí)行,還是重新立案執(zhí)行,據(jù)以執(zhí)行的法律依據(jù)是什么,是原先的法律文書,是否應(yīng)當重新制作裁定書？另外,追償?shù)姆秶档蒙逃?/SPAN>,除了法律文書確定的義務(wù)外,是否應(yīng)包括遲延履行利息,法律上亦無規(guī)定。

（五）救助基金設(shè)立產(chǎn)生的負面問題

從救助基金實際使用的情況來看,執(zhí)行救助基金設(shè)立給某些當事人造成了錯覺,只要到法院申請執(zhí)行了，就能實現(xiàn)債權(quán),即使債務(wù)人無履行能力,法院可用執(zhí)行救助基金墊付。有的當事人在債權(quán)暫時無法實現(xiàn)時,便采取種種方式要求法院從基金中給付,一旦要求無法得到滿足，便到處上訪,法院迫于無奈只得拿錢買平安,導致了救助基金發(fā)放條件放寬,違背了設(shè)立執(zhí)行救助基金的初衷,所以必須建立一套嚴格的救助基金發(fā)放制度

二、建立健全救助基金使用制度

（一）基金來源法制化

以法律的形式將基金設(shè)立納入地方財政預(yù)算,根據(jù)地方的財政狀況和交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費、撫育費、撫養(yǎng)費等案件執(zhí)行不能的情況決定基金的數(shù)量,以達到緩解社會矛盾,穩(wěn)定社會的目的,避免因政府部門或領(lǐng)導之間的推諉,讓法院的領(lǐng)導為設(shè)立基金而磨破嘴,跑破腿。

（二）基金管理制度化

《中華人民共和國道路交通安全法》第二十四條規(guī)定,國家設(shè)立道路交通事故社會救助基金。有下列情形之一時，道路交通事故中受害人人身傷亡的喪葬費用、部分或者全部搶救費用，由救助基金先行墊付，救助基金管理機構(gòu)有權(quán)向道路交通事故責任人追償：

1搶救費用超過機動車交通事故責任強制保險責任限額的；

2肇事機動車未參加機動車交通事故責任強制保險的；

3機動車肇事后逃逸的。

筆者認為，可將道路交通事故救助基金與執(zhí)行救助基金合并使用,交由公安機關(guān)統(tǒng)一管理,或者交地方財政局管理,或者交民政部門管理,亦可單獨設(shè)立,專款專用,由上述某個部門管理,由當事人申請,法院負責審查,決定是否發(fā)放以及發(fā)放金額,管理部門負責發(fā)放,改變目前救助基金設(shè)立在法院,由法院一家說了算的不合理現(xiàn)象。

（三）確定救助基金的使用范圍

區(qū)分執(zhí)行標的的大小,根據(jù)權(quán)利人家庭困難狀況決定發(fā)放的數(shù)額,解決的原則是因執(zhí)行不能而影響了權(quán)利人生存問題。筆者以為,必須具備幾個條件,其一是社會對權(quán)利人進行了救濟,但不足以解決權(quán)利人的生活困難;其二是法院已窮盡了所有的執(zhí)行措施,導致案件執(zhí)行不能。執(zhí)行救助基金的使用,嚴格限于被執(zhí)行人確無履行能力,申請執(zhí)行人極度貧困,易導致社會不安定的交通事故和其他人身損害賠償、贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫育費等案件。具體列舉如下：1追索贍養(yǎng)費、扶養(yǎng)費、撫育費、撫恤金的；2孤寡老人、孤兒或者農(nóng)村“五保戶”；3沒有固定生活來源的殘疾人、患有嚴重疾病的人；4國家規(guī)定的優(yōu)撫、安置對象；5追索社會保險金、勞動報酬和經(jīng)濟補償金的；6交通事故、醫(yī)療事故、工傷事故、產(chǎn)品質(zhì)量事故或者其他人身傷害事故的受害人，請求賠償?shù)模?/SPAN>7見義勇為或為保障社會公共利益致使自己合法權(quán)益受到損害，本人或者近親屬請求賠償?shù)漠斒氯松罾щy的；8進城務(wù)工人員追索勞動報酬或者其他合法權(quán)益受到侵害而請求賠償?shù)幕蛘呒彝ドa(chǎn)經(jīng)營難以為繼的；9正在享受城市居民最低生活保障、農(nóng)村特困戶救濟或失業(yè)保險金，無其他收入；10因自然災(zāi)害或者家庭生產(chǎn)經(jīng)營難以為繼的；11起訴行政機關(guān)違法要求農(nóng)

民履行義務(wù)的；12正在接受有關(guān)部門法律援助的；13當事人為福利院、孤兒院、敬老院、優(yōu)撫醫(yī)院、精神病院；SOS兒童村等社會公共福利事業(yè)單位的；14其他因執(zhí)行案件款暫時執(zhí)行不到位，而使生活陷于極度困難的申請執(zhí)行人。

（四）救助基金追償法制化

按照高院和財政廳文件規(guī)定,申請執(zhí)行人在領(lǐng)取救助基金前，應(yīng)填寫救助基金申請表，與案件承辦人簽訂放棄向被執(zhí)行人進一步行使追償權(quán)的承諾書，法院發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有履行能力時繼續(xù)執(zhí)行，將所執(zhí)行到的款項補充到執(zhí)行基金中。筆者以為, 必須以立法的形式確立法院對被執(zhí)行人的追償權(quán),不能以原先的法律文書為執(zhí)行依據(jù),應(yīng)在原執(zhí)行依據(jù)的基礎(chǔ)上重新制作裁定書,在裁定書中明確被執(zhí)行人義務(wù),包括遲延履行利息都是追償?shù)臉说?/SPAN>,以新制作的強制執(zhí)行裁定書為依據(jù),并重新立案。對于依法追償?shù)降馁Y金及時匯入執(zhí)行救助基金專戶,以便解決更多困難權(quán)利人。至于立案后未能有效執(zhí)結(jié),可依照執(zhí)行相關(guān)法律規(guī)定辦理。

（五）健全社會保障制度

我國的社會救濟比較單一,社會保障渠道少,已不能適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,從而導致人們抵御風險的能力較低。當前已建立的社會保障制度尚不健全,比如機動車責任保險制度,尚不能有效地保護交通事故人身損害賠償案件受害人的合法權(quán)益,第三者責任強制保險應(yīng)盡快出臺;必須建立、健全由國家財政負擔的社會救濟、社會福利和優(yōu)撫制度；由國家立法強制實施的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會保險;由國家倡導,用人單位和職工自愿參加的企業(yè)補充保險、個儲蓄性保險以及互助保險;發(fā)展商業(yè)保險,作為社會保險的補充。只有這樣,才能更有效地保障救助基金適用對象的基本生活,緩解人民法院的執(zhí)行難,才能更好地維護社會穩(wěn)定,為構(gòu)建和諧社會提供社會保障。

總之,執(zhí)行救助基金作為特殊時期社會保障的必要補充,有利于緩解社會矛盾,通過不斷完善,一定能夠為維護社會穩(wěn)定,構(gòu)建和諧社會發(fā)揮應(yīng)有的作用。