黨的十六屆六中全會(huì)確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的大政方針，肇始于南通地區(qū)的社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制領(lǐng)風(fēng)氣之先，在構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程中率先實(shí)踐，取得了顯著成效，積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，以人民法院為主導(dǎo)的訴調(diào)對(duì)接工作亦在其中發(fā)揮了積極的作用。但是，由于大調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建涉及社會(huì)生活的多個(gè)領(lǐng)域，在訴調(diào)對(duì)接的推進(jìn)過(guò)程中，一些問(wèn)題漸次凸現(xiàn)。本文試圖通過(guò)對(duì)訴調(diào)對(duì)接相關(guān)問(wèn)題的研究和探討，進(jìn)而推動(dòng)社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制的日臻完善，為社會(huì)主義和諧社會(huì)的構(gòu)建作出更大的成績(jī)。

一、調(diào)解人員的綜合素質(zhì)問(wèn)題

可以說(shuō)，社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心（以下簡(jiǎn)稱調(diào)處中心）的人員素質(zhì)決定調(diào)處中心的工作成效，同一個(gè)矛盾糾紛，經(jīng)不同素質(zhì)的人員來(lái)處理，其效果是不一樣的。綜合素質(zhì)高的調(diào)解人員，能夠以恰到好處的方式方法，使當(dāng)事人之間的矛盾糾紛冰消雪融，大事化小，小事化無(wú)，雙方之間的關(guān)系恢復(fù)到未發(fā)生矛盾前的友好、和睦狀態(tài)；反之，綜合素質(zhì)不高的調(diào)解人員，可能不但不能消解矛盾，而且可能使矛盾激化，從而使調(diào)處中心的作用得不到發(fā)揮。而目前關(guān)于調(diào)處中心的調(diào)解人員的任職條件的規(guī)定僅見(jiàn)于《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》，該《條例》第3條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)委員除由村民委員會(huì)成員或者居民委員會(huì)成員兼任的以外，由群眾選舉產(chǎn)生，每三年改選一次，可連選連任。”其第4條規(guī)定：“為人公正，聯(lián)系群眾，熱心人民調(diào)解工作，并有一定法律知識(shí)和政策水平的成年公民，可以當(dāng)選為人民調(diào)解委員會(huì)委員。” 江蘇省高級(jí)人民法院、江蘇省司法廳、江蘇省社會(huì)矛盾糾紛調(diào)解工作聯(lián)席會(huì)議辦公室《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)訴訟調(diào)解與社會(huì)矛盾糾紛大調(diào)解機(jī)制銜接工作若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《銜接意見(jiàn)》）中規(guī)定：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立的社會(huì)矛盾糾紛調(diào)處中心與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人民調(diào)解委員會(huì)合署辦公，依法履行調(diào)處社會(huì)矛盾糾紛的職責(zé)。”從以上規(guī)定來(lái)看，目前各地調(diào)處中心的調(diào)解人員實(shí)際上主要就是人民調(diào)解委員會(huì)的委員。換句話說(shuō)，村委會(huì)成員、居委會(huì)成員是理所當(dāng)然地調(diào)處中心調(diào)解員，此外，要成為調(diào)處中心的調(diào)解員，只要具備：（1）為人公正，熱心調(diào)解工作；（2）有一定法律知識(shí)和政策水平；（3）是成年公民。這3個(gè)條件即可。可是“有一定的法律知識(shí)和政策水平”的衡量標(biāo)準(zhǔn)是什么？當(dāng)選為調(diào)解員要通過(guò)什么樣的程序，需不需要對(duì)調(diào)解員進(jìn)行性格、心理測(cè)試？筆者以為僅為人公正，但脾氣急躁、快言快語(yǔ)的人，不一定就能成為一名合格的調(diào)解員。因此，在當(dāng)前強(qiáng)調(diào)進(jìn)一步推進(jìn)調(diào)解對(duì)接工作的環(huán)境下，各地應(yīng)該結(jié)合實(shí)際情況，對(duì)調(diào)處中心的調(diào)解員的選任標(biāo)準(zhǔn)、選任程序、法律和政策水平的考核測(cè)試標(biāo)準(zhǔn)，調(diào)解員的性格心理測(cè)試方式與標(biāo)準(zhǔn)等進(jìn)行規(guī)范，以提高調(diào)解員隊(duì)伍的準(zhǔn)入門檻，使調(diào)解員具有較高的綜合素質(zhì)。只有調(diào)處中心擁有高素質(zhì)的調(diào)解員，才能在構(gòu)建和諧社會(huì)中發(fā)揮其應(yīng)有的社會(huì)作用。

二、調(diào)解員的回避制度問(wèn)題、專業(yè)分工問(wèn)題

只有調(diào)解員做到不偏不倚地居中調(diào)解，才能樹(shù)立調(diào)處中心的威信，使糾紛當(dāng)事人愿意找調(diào)處中心解決矛盾糾紛，進(jìn)而發(fā)揮調(diào)處中心分流訴訟案件、減輕法院辦案負(fù)擔(dān)的作用。要保證調(diào)解員公正地進(jìn)行調(diào)解工作，有必要建立調(diào)解員回避制度。現(xiàn)行的《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》對(duì)調(diào)解員的回避問(wèn)題沒(méi)有作出規(guī)定，這不能不說(shuō)是一個(gè)缺憾。因此，有必要參照《民事訴訟法》的規(guī)定，對(duì)調(diào)解員應(yīng)當(dāng)回避的情形、回避的程序、回避復(fù)議等作出明確具體的規(guī)定，并要求調(diào)處中心告知當(dāng)事人有申請(qǐng)調(diào)解員回避的權(quán)利。可以規(guī)定調(diào)解員有下列情形之一的，當(dāng)事人有權(quán)申請(qǐng)回避：（一）是本案當(dāng)事人或者當(dāng)事人、代理人的近親屬；（二）與本案有利害關(guān)系；（三）與本案當(dāng)事人有親戚、朋友等其他關(guān)系，可能影響對(duì)案件公正調(diào)處的。當(dāng)事人提出回避申請(qǐng)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明理由，在案件開(kāi)始調(diào)處時(shí)提出；回避事由在案件開(kāi)始調(diào)處后知道的，也可以在調(diào)解終結(jié)前提出。被申請(qǐng)回避的人員在作出是否回避的決定前，應(yīng)當(dāng)暫停參與本案的工作。調(diào)解員的回避，由調(diào)處中心主任決定。

現(xiàn)代社會(huì)，各種矛盾糾紛層出不窮，涉及到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域，而一個(gè)人的能力畢竟是有限的，不可能通曉方方面面的知識(shí)。因此，在矛盾糾紛多且類型復(fù)雜的地區(qū)，有必要在調(diào)處中心內(nèi)部，依據(jù)各調(diào)解員的專長(zhǎng)，進(jìn)行專業(yè)分工，根據(jù)專業(yè)特長(zhǎng)來(lái)調(diào)處相應(yīng)的糾紛，做到專業(yè)對(duì)口，有的放矢地調(diào)解，這樣既可以保證調(diào)解的成功率，又可以防止外行人調(diào)解內(nèi)行糾紛，調(diào)解無(wú)法進(jìn)行下去等有損調(diào)處中心威信的情形出現(xiàn)。退一步說(shuō)，一些糾紛雖經(jīng)有專業(yè)知識(shí)的調(diào)解員調(diào)解，但未獲成功，需進(jìn)入訴訟領(lǐng)域，訴諸司法解決時(shí)，相關(guān)調(diào)解員在向法院通報(bào)案情時(shí)，也能把相關(guān)專業(yè)問(wèn)題說(shuō)清楚，便于法院進(jìn)行審理工作，提高司法效率。

三、調(diào)處中心的媒體支持、經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題

據(jù)了解，目前許多民間糾紛發(fā)生后，首先想到的是去法院解決，也就是說(shuō)，調(diào)處中心的知名度還很低，還沒(méi)有被群眾普遍知曉。因此，有必要給予調(diào)處中心媒體支持，通過(guò)廣播、電視、報(bào)紙、宣傳欄、黑板報(bào)等途徑，讓群眾了解調(diào)處中心在哪里，是干什么的，調(diào)處中心調(diào)解的優(yōu)越性等。只有調(diào)處中心被群眾所知悉、認(rèn)可，發(fā)生糾紛后，群眾才可能首先想到調(diào)處中心，樂(lè)于到調(diào)處中心解決糾紛，從而調(diào)處中心才有案源，才能使其真正成為新形勢(shì)下解決民間糾紛的堅(jiān)實(shí)可靠的“第一道防線”。

《人民調(diào)解委員會(huì)組織條例》第11條規(guī)定：“人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解民間糾紛不收費(fèi)。”第4條規(guī)定：“對(duì)人民調(diào)解委員會(huì)委員，根據(jù)情況可以給予適當(dāng)補(bǔ)貼。人民調(diào)解委員會(huì)的工作經(jīng)費(fèi)和調(diào)解委員會(huì)的補(bǔ)貼經(jīng)費(fèi)，由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)解決。”而根據(jù)《銜接意見(jiàn)》的規(guī)定，調(diào)處中心與人民調(diào)解委員會(huì)是合署辦公的，調(diào)處中心的人員，主要就是人民調(diào)解委員會(huì)的成員，兩者實(shí)際是兩塊牌子一套人馬。因此，目前調(diào)處中心的經(jīng)費(fèi)主要由村民委員會(huì)或居民委員會(huì)解決。而村民委員會(huì)或居民委員會(huì)，由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，其經(jīng)濟(jì)狀況相差很大。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，村民委員會(huì)或居民委員會(huì)的財(cái)政狀況良好，資金充足；而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，村民委員會(huì)或居民委員會(huì)資金匱乏，維持其自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)都很艱難，更談不上拔付資金給調(diào)處中心了。因此，為了切實(shí)確保訴調(diào)對(duì)接工作深入有效地進(jìn)行下去，保障調(diào)處中心擁有基本的辦公條件、辦案裝備，充分調(diào)動(dòng)調(diào)解員的工作積極性，各級(jí)人民政府應(yīng)在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，確定政府對(duì)各調(diào)處中心的資金扶助額度，確定對(duì)調(diào)解員參與調(diào)解的誤工補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及發(fā)放時(shí)間，并將之列入財(cái)政支出預(yù)算，建立起政府對(duì)調(diào)處中心財(cái)政資助的長(zhǎng)效機(jī)制。

四、委托調(diào)解問(wèn)題

關(guān)于人民法院是否可以委托個(gè)人或其他組織進(jìn)行調(diào)解的問(wèn)題，我國(guó)《民事訴訟法》對(duì)此沒(méi)有作出明確的規(guī)定。根據(jù)“法不禁止即合法”的法理，目前各地法院紛紛建立的委托調(diào)解制度，應(yīng)該說(shuō)是符合前述法理的。但法院委托個(gè)人或其他組織調(diào)解，畢竟是一種新的創(chuàng)舉，從目前見(jiàn)到的資料來(lái)看，各級(jí)各地法院對(duì)于委托調(diào)解案件的范圍的規(guī)定，是不相一致的；關(guān)于委托調(diào)解的操作流程，有的法院制訂了粗線條的操作流程，有的法院對(duì)此干脆沒(méi)有作出規(guī)范。

人民法院委托調(diào)解，實(shí)質(zhì)上就是法院調(diào)解，事關(guān)人民法院司法權(quán)威的樹(shù)立，事關(guān)人民法院的形象，事關(guān)民間糾紛當(dāng)事人的切身利益，因此，筆者覺(jué)得各級(jí)各地法院對(duì)此必須采用慎重態(tài)度，切不可為追求調(diào)解案而輕易委托他人調(diào)解。目前各地法院對(duì)委托調(diào)解“各自為政”的狀況，已經(jīng)引起了江蘇省高級(jí)人民法院的關(guān)注，在《銜接意見(jiàn)》中，其第7、8項(xiàng)，第9?13項(xiàng)，對(duì)人民法院委托調(diào)解工作作出了規(guī)范。但是，對(duì)于委托調(diào)解的案件范圍、案卷流程程序、確認(rèn)的調(diào)解協(xié)議效力的期限等關(guān)系委托調(diào)解規(guī)范進(jìn)行的事項(xiàng)未作出規(guī)定，這勢(shì)必影響人民法院委托調(diào)解工作的深入開(kāi)展。其后，雖然出臺(tái)了關(guān)于勞動(dòng)爭(zhēng)議和交通事故損害賠償案件委托調(diào)解的辦法，但總體而言，委托調(diào)解制度尚未健全，有鑒于此，建議省高院對(duì)全省人民法院委托調(diào)解工作事項(xiàng)，作出明確具體的，可操作性強(qiáng)的規(guī)范條例，使委托調(diào)解工作規(guī)范有序地進(jìn)行，達(dá)到既維護(hù)人民法院司法權(quán)威，又節(jié)省司法資源的雙贏目標(biāo)。