一、制度設(shè)置中的障礙

 

1、農(nóng)村土地所有權(quán)界定不夠嚴(yán)格。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有……”。農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體組織所有。但在實(shí)踐中，農(nóng)村土地所有權(quán)的主體界定卻并不明確，并在很大程度上處于混亂與虛化狀態(tài)之中。目前，我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體主要包括三類，即村集體經(jīng)濟(jì)組織、組集體經(jīng)濟(jì)組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織。

 

但實(shí)際上鄉(xiāng)、村、組三級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織只是名義上或者法律上的所有者，而真正的所有者是國(guó)家，因?yàn)猷l(xiāng)、村、組不具有對(duì)農(nóng)村土地的實(shí)際控制權(quán)。農(nóng)村集體土地所有權(quán)的這種主體多元化與主體界定的模糊，造成了實(shí)質(zhì)上農(nóng)村土地所有權(quán)主體的虛置。相關(guān)土地法律法規(guī)也只規(guī)定了農(nóng)村土地所有權(quán)的歸屬問題，但沒有對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的經(jīng)濟(jì)地位、法律地位、財(cái)產(chǎn)地位及其職能范圍、行為方式等給予明確規(guī)范，從而導(dǎo)致農(nóng)村集體土地所有權(quán)在現(xiàn)實(shí)生活中的不規(guī)范運(yùn)動(dòng)，引發(fā)諸多不利于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的負(fù)效應(yīng)。

 

2、流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不夠明確。一是《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定的家庭承包的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要流轉(zhuǎn)方式有4種，即轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓，而《物權(quán)法》規(guī)定的家庭承包的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主要流轉(zhuǎn)方式只有3種，即轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓。《物權(quán)法》沒有將“出租”規(guī)定為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，造成了法律適用上的不一致。二是《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》除規(guī)定主要流轉(zhuǎn)方式外，均提到“或者以其他方式流轉(zhuǎn)”，但“其他方式”究竟是什么?在實(shí)踐中如何界定和把握?《農(nóng)村土地承包法》提到的代耕、入股、抵押、繼承是否都屬于其他方式，都很難回答。這給農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)踐和司法實(shí)踐制造了難題。

 

3、發(fā)包方同意權(quán)的不適當(dāng)設(shè)置。《農(nóng)村土地承包法》第37 條規(guī)定，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意。最高人民法院《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第13 條規(guī)定，承包方未經(jīng)發(fā)包方同意，采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的，轉(zhuǎn)讓合同無(wú)效。但發(fā)包方無(wú)法定理由不同意或者拖延表態(tài)的除外。這種規(guī)定存在諸多問題。一是違背了物權(quán)法法理，相比之下卻和債權(quán)法法理更為接近，即轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包人同意，實(shí)質(zhì)是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)視為債權(quán)。這顯然與《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的立法目的和宗旨相背離。“同意權(quán)”只會(huì)為集體組織不當(dāng)干預(yù)農(nóng)戶私權(quán)利設(shè)置冠冕堂皇的借口，“實(shí)踐中如果承包方與發(fā)包方的人際關(guān)系不良，他所提出的流轉(zhuǎn)申請(qǐng)發(fā)包方就不會(huì)同意(因?yàn)榉刹⑽匆?guī)定何種情形下應(yīng)同意轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn))，為此，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)正常合理流轉(zhuǎn)將障礙重生。”

 

4、發(fā)包方的不確定性。根據(jù)我國(guó)憲法的規(guī)定，農(nóng)村土地的所有權(quán)屬于農(nóng)村集體。農(nóng)村集體作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的一級(jí)市場(chǎng)，屬于廣義的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)村集體乃是根源。但現(xiàn)有法律對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體稱謂不清，有“集體”、 “勞動(dòng)群眾集體”、“村農(nóng)民集體”、“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體”、“村內(nèi)各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織”等等。并且，現(xiàn)行法律并沒有明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體的構(gòu)成要素和運(yùn)行原則，沒有明確產(chǎn)權(quán)代表和執(zhí)行主體的界限和地位。“‘農(nóng)民集體’并不是一個(gè)嚴(yán)格法律意義上的概念，更多的是一個(gè)政治意義上的名詞。它是傳統(tǒng)公有制理論在政治經(jīng)濟(jì)上的表述，意指全體農(nóng)民的集合，是一個(gè)抽象的、沒有法律人格意義的集合群體，并不能成為法律關(guān)系的主體。”

 

二、實(shí)踐操作中的不足

 

1、行政手段的干預(yù)。一些基層政府和農(nóng)村集體組織以發(fā)展規(guī)模農(nóng)業(yè)的名義，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)下硬性指標(biāo)，要求土地流轉(zhuǎn)必須達(dá)到一定規(guī)模，以凸顯自己的“政績(jī)”;個(gè)別地方甚至強(qiáng)行收回農(nóng)民的承包地，用于搞所謂的“開發(fā)”。這種以行政權(quán)力強(qiáng)行介入正常的民事領(lǐng)域以直接參與代替監(jiān)督的做法，實(shí)際上剝奪了農(nóng)民作為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的主體的地位;土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成，也不是通過市場(chǎng)來決定，由轉(zhuǎn)讓雙方平等協(xié)商，共同確定，而是由政府部門越俎代庖，極易侵害農(nóng)民的合法權(quán)利。就農(nóng)民自身而言，鄉(xiāng)村組織對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓干預(yù)越多，他們的抵觸情緒就越大，不愿意為了不確定的收益而放棄自己的土地，容易產(chǎn)生糾紛。

 

2、流轉(zhuǎn)手續(xù)不規(guī)范。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第三十七條和第三十九條第二款規(guī)定，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意或者備案；代耕不超過一年的，可以不簽訂書面合同。這樣規(guī)定的目的，在于通過書面的形式和備案的形式規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為，避免爭(zhēng)議的發(fā)生。即使引發(fā)了爭(zhēng)議，也有書面憑證予以解決。但是，由于農(nóng)村“熟人社會(huì)”的特點(diǎn)，在農(nóng)戶之間的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中，大多數(shù)人認(rèn)為都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，沒有必要履行相關(guān)手續(xù)，因此都是私下流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，不簽訂書面合同或契約，只進(jìn)行口頭約定;有的即使簽了書面合同，但條款不規(guī)范、不完善，流轉(zhuǎn)方式不明確，流轉(zhuǎn)合同雙方的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系沒有明確規(guī)定，沒有違約責(zé)任和保障條款，沒有注明流轉(zhuǎn)期限，沒有充分考慮市場(chǎng)變化因素等等問題，一旦引起糾紛就很難調(diào)解。

 

3、國(guó)家三農(nóng)政策變革帶來的影響。農(nóng)村土地第二輪承包初期，農(nóng)民負(fù)擔(dān)較重，農(nóng)民經(jīng)營(yíng)土地的積極性不高，一些地方出現(xiàn)了棄耕、撂荒甚至拒絕承包土地的現(xiàn)象。隨著國(guó)家三農(nóng)政策的不斷變革，農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)土地所負(fù)擔(dān)的費(fèi)用日益減輕，土地收益日益提高。原本那些因?yàn)槌邪?jīng)營(yíng)土地成本高收益低而將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給他人而外出打工的農(nóng)民，有的要求收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，有的要求增加流轉(zhuǎn)費(fèi)用，有的因協(xié)商不成搶種土地而大打出手。因?yàn)楫?dāng)事人不能預(yù)見的國(guó)家政策改變，如果再繼續(xù)履行原來的約定，在當(dāng)事人之間無(wú)疑造成了顯失公平的結(jié)果。另外高速公路、國(guó)道、省道、城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)等國(guó)家土地征用補(bǔ)償，增加了糾紛的發(fā)生。

 

4、鎮(zhèn)、村組織管理服務(wù)的缺位。集中表現(xiàn)在對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)行為的規(guī)范和管理方面：（1）村級(jí)干部法律素質(zhì)較低。很多村干部對(duì)土地承包法律法規(guī)一知半解，對(duì)國(guó)家政策掌握不全，認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶自己的事，村里不必管。（2）很多地方的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書發(fā)放不到位。土地二輪承包時(shí)，各村為解決歷史上遺留的欠繳經(jīng)費(fèi)問題、計(jì)生問題，而將農(nóng)戶的證書扣留不發(fā)，有的村因農(nóng)戶相互之間存在矛盾也將矛盾戶的證書暫且扣留后又忘了發(fā)放。這些情況在各鎮(zhèn)、村均不同程度地存在。在具體案件的審理中發(fā)現(xiàn)，沒有發(fā)放承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書的農(nóng)戶進(jìn)行的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，比已經(jīng)發(fā)放證書的流轉(zhuǎn)產(chǎn)生糾紛的概率要高得多，而有一方農(nóng)戶持有證書的糾紛比雙方均無(wú)證書的糾紛處理起來難度也相對(duì)較小。

 

5、滯后的農(nóng)村社會(huì)保障制度。一直以來，我國(guó)農(nóng)村土地不僅僅作為生產(chǎn)資料的功能存在，而且還作為生活資料的功能存在，國(guó)家和集體在給予農(nóng)民承包地后，不再為其提供生老病死的社會(huì)保障，使農(nóng)村土地在保障國(guó)家糧食安全、農(nóng)業(yè)穩(wěn)定的同時(shí)，還承載著對(duì)農(nóng)民生存保障的責(zé)任。盡管近兩年我國(guó)試點(diǎn)推行了新農(nóng)村合作醫(yī)療、農(nóng)村最低生活保障和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，但覆蓋面還非常小，標(biāo)準(zhǔn)也非常低，尚不能給予農(nóng)民充分的生存保障，廣大農(nóng)民仍然把土地作為安身立命的基本生活資料作為“活命田”和就業(yè)“保險(xiǎn)田”。因此，不建立農(nóng)民的社會(huì)保障制度，就不可能讓農(nóng)民真正感受到離開土地的安全感，也不能從根本上增強(qiáng)農(nóng)民抗拒市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。