一、調(diào)查的背景、對象及方法

 

近年來，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)明顯增多。農(nóng)民非農(nóng)收入的增加和對土地依賴性的減弱改變了農(nóng)民基本依靠土地的種植或養(yǎng)殖收益來維系生活的狀況，使土地承包經(jīng)營權(quán)得到了充分的行使。但同時因此引發(fā)的糾紛也逐漸增多。人民法院所受理的涉土地類糾紛案件中，存在著大量的因土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引起的矛盾糾紛。在這類糾紛案件的審理過程中的經(jīng)常出現(xiàn)舉證難、執(zhí)行難的問題，很多法律層面沒有問題的案件在社會效果上卻達不到群眾滿意，造成部分案件當事人上訪、申訴，不僅降低了法院的公信力，同時也影響了農(nóng)村穩(wěn)定。

 

本文選擇農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛作為調(diào)查對象，形成初步成果，以期對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛案件審理的理論和實務(wù)有所啟迪。

 

土地承包經(jīng)營糾紛，是指當事人之間因承包土地的使用、收益、流轉(zhuǎn)、收回以及承包合同的履行等事項發(fā)生的爭議。這種爭議既包括侵權(quán)糾紛，也包括履行土地承包合同過程中的違約糾紛。本次調(diào)查研究著重對當前基層法院受案較多的關(guān)于因?qū)彝ネ恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的矛盾糾紛進行分析。家庭承包土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是指通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式的流轉(zhuǎn)。土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)權(quán)是土地收益權(quán)的自然延伸。只有確保流轉(zhuǎn)權(quán)的充分行使，才能使土地承包經(jīng)營權(quán)人獲得最大的收益。本文將結(jié)合大豐市人民法院所轄區(qū)域的相關(guān)數(shù)據(jù)，以問題類型化分析方法，對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛進行調(diào)查分析。

 

二、問題的類型化分析

 

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛,是流轉(zhuǎn)當事人之間基于流轉(zhuǎn)合同的履行或解除而產(chǎn)生的關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)的歸屬或相關(guān)費用等方面的糾紛,屬于合同類糾紛。此類糾紛呈快速增長的趨勢，以本院2007年至2009年6月該類案件的各項數(shù)據(jù)顯示：大豐市人民法院2007年受立此類案件89起，結(jié)案75起，調(diào)解25起，撤訴31起，判決19起；2008年受案129起，結(jié)案134起，調(diào)解32起，撤訴47起，判決55起；2009年截至6月份，受案52起，結(jié)案49起，調(diào)解15起，撤訴8起，判決26起。各項數(shù)據(jù)均成逐年增長，居高不下。

 

1、從糾紛主體來看，當事人主要涉及流轉(zhuǎn)戶與受流轉(zhuǎn)戶之間，一部分涉及流轉(zhuǎn)戶與土地征用方（集體、企事業(yè)單位、政府等）之間。由于缺少具有管理實效的組織機構(gòu)，作為直接管理層的村委會也只能在農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)中起到微小的作用。大多數(shù)流轉(zhuǎn)糾紛存在于流轉(zhuǎn)戶與受流轉(zhuǎn)戶之間，約占總流轉(zhuǎn)糾紛數(shù)的80%。如果在流轉(zhuǎn)時村委會有參與行為的，就會形成三方糾紛。這類糾紛占總數(shù)的不到10%，并且大多數(shù)是由于村組干部存在直接過錯而引發(fā)糾紛。

 

2、從糾紛的起因來看，糾紛的產(chǎn)生的原因復(fù)雜多樣。大致可分為因雙方的口頭協(xié)定、無效合同等非正式流轉(zhuǎn)引發(fā)的糾紛；從二輪承包起就未曾明確經(jīng)營權(quán)的公用地、拋荒地的代種、轉(zhuǎn)讓所引發(fā)的糾紛；因女兒出嫁、離婚、法定繼承和遺囑繼承等未及時變更引發(fā)的糾紛；以及近年來逐漸增多的因土地征用補償、基礎(chǔ)建設(shè)拆遷等引發(fā)的糾紛等等。

 

3、從糾紛的形式來看，由于農(nóng)民所擁有的流轉(zhuǎn)自主權(quán)比較大，隨意性強，因此引發(fā)的矛盾糾紛呈現(xiàn)出復(fù)雜多樣的特點。有轉(zhuǎn)包糾紛、出租糾紛、互換糾紛、轉(zhuǎn)讓糾紛以及其他方式的流轉(zhuǎn)糾紛。其中以轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓糾紛居多，約占總糾紛數(shù)的90%。并且這類糾紛多以口頭協(xié)定為主，占到這類糾紛數(shù)的70%。

 

4、從糾紛內(nèi)容看，主要表現(xiàn)為對流轉(zhuǎn)方式的認識分歧和對承包經(jīng)營權(quán)的主張。由于當事人對相關(guān)法律法規(guī)知之甚少，合同主要內(nèi)容如履行期限、承包金交納方式、承包面積計算方法、土地范圍等重要事項均約定不明，導(dǎo)致合同糾紛。

 

5、從糾紛的解決方式來看,訴訟中調(diào)解和撤訴結(jié)案的占較大的比例。本類案件通過訴訟途徑解決的糾紛約占流轉(zhuǎn)糾紛總數(shù)的40%。糾紛當事人之間因爭搶土地，搶種搶收，導(dǎo)致毀壞莊稼，甚至打架斗毆，因此產(chǎn)生的財產(chǎn)損害賠償和人身損害賠償糾紛訴訟約占該類糾紛案件受理總數(shù)的20%左右。同時，據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛案件調(diào)撤率較高，本院自2007年1月至2009年6月共審結(jié)256件，其中調(diào)解72件，撤訴86件，調(diào)撤率高達61.7%，高于法院受理的其他類型糾紛案件。

 

6、從糾紛解決的效果來看，無法達到司法效果的最優(yōu)化。該類案件易發(fā)生撤訴后再次起訴的現(xiàn)象，很難真正做到案結(jié)事了，究其根源，是矛盾沒能從源頭處化解導(dǎo)致。以本院南部轄區(qū)為例，就曾出現(xiàn)當事人就同一糾紛兩年內(nèi)起訴達3次的案例，法院經(jīng)過反復(fù)調(diào)解，花費了大量人力、精力，原告兩次撤訴后，時隔僅半年，最終第三次遞交了訴狀。這大大增加了訴訟成本，降低了法院的公信力，以致無法實現(xiàn)司法效果和社會效果的統(tǒng)一。

 

三、問題的原因分析

 

1、土地承包法相關(guān)規(guī)定的不足。《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》的第五節(jié)第三十二條至第四十三條，共十二個條文規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。對于各種流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當履行的程序性要求，缺乏具體詳細的規(guī)定，無可操作性。對不依法履行上述程序性要求的行為，沒有規(guī)定應(yīng)當承擔什么樣的法律后果。所以農(nóng)民在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中很隨意，缺少法律約束也就沒有法律保障。

 

2、各種政策調(diào)整帶來的影響。1998年農(nóng)村土地二輪承包之后，國家三農(nóng)政策不斷變革，關(guān)于農(nóng)民承包經(jīng)營土地負擔費用的政策不斷向農(nóng)民傾斜，農(nóng)民承包經(jīng)營土地所負擔的費用日益減輕，收益隨之提高。此時再繼續(xù)履行政策調(diào)整之前原來的約定，在當事人之間無疑造成了顯失公平的結(jié)果。另外高速公路、國道、省道、城鎮(zhèn)工業(yè)園區(qū)建設(shè)等國家土地征用補償，增加了糾紛的發(fā)生。最明顯的影響就是原本那些因為承包經(jīng)營土地成本高收益低而將承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人外出打工的農(nóng)民紛紛要求收回土地承包經(jīng)營權(quán)。

 

3、鎮(zhèn)、村的管理服務(wù)的缺失。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，本轄區(qū)大部分政府基層機構(gòu)沒有建立實質(zhì)性的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理制度，相關(guān)管理部門和人員也都是其他部門的人進行兼職，不能充分行使相關(guān)職能。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)基本處于一種無人可管、無人能管的狀態(tài)。有的地方下發(fā)的相關(guān)文件只是流于形式應(yīng)付臺帳檢查，毫無實際意義。村集體經(jīng)濟組織對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方面的管理處于真空狀態(tài)。在某些法庭管轄區(qū)域里幾乎沒有一個村建有完整規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)情況臺帳，土地承包經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放不到位。村級干部法律素質(zhì)較低，大部分村組干部對農(nóng)戶報到村里的流轉(zhuǎn)行為沒有規(guī)范化管理，既不要求農(nóng)戶簽訂書面協(xié)議，也不按規(guī)定辦理批準轉(zhuǎn)戶或備案手續(xù)，而是在縣人民政府發(fā)放的土地承包經(jīng)營權(quán)證書上任意增、減面積。90%的村干部認為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)都是當事人自己的自由，沒有必要建立流轉(zhuǎn)臺帳。

 

4、流轉(zhuǎn)行為存在嚴重不規(guī)范的現(xiàn)象。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛大部分是因為當事人自行進行流轉(zhuǎn)，沒有履行報批、報備案或申請變更登記等法定手續(xù)。流轉(zhuǎn)中往往以口頭約定為主，缺乏書面記載，這樣的情況占到很大的比例。由于是自主流轉(zhuǎn)，口頭協(xié)議，這樣法律實務(wù)上所需的責任條款、協(xié)定內(nèi)容、權(quán)利義務(wù)都無法明確，給日后的矛盾埋下禍根。

 

5、農(nóng)民普遍缺乏法律意識和法律知識。在整個調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)有95%的農(nóng)民認為土地承包權(quán)三十年有效，是否流轉(zhuǎn)是自己的事情，不需要報村里批準或備案；近乎所有的農(nóng)民不能說出法律規(guī)定的流轉(zhuǎn)方式有哪幾種，以及法律后果怎樣；有 80%的農(nóng)民認為流轉(zhuǎn)不需簽訂書面協(xié)議，往往找一個村組干部做個見證，甚至只是做個口頭協(xié)定就明確土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，沒有明確的履行期限、承包金交納方式、承包面積計算方法、土地范圍，糾紛不可避免。

 

四、問題的解決思路

 

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn),涉及面廣,政策性強。能否有效地預(yù)防和處理好流轉(zhuǎn)糾紛,關(guān)系到廣大農(nóng)民群眾的切身利益和農(nóng)村的改革、發(fā)展和穩(wěn)定。

 

1、強化政府主管部門的作用。

 

（1）是強化主管部門的管理職能。政府機關(guān)應(yīng)當明確專門的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的管理部門，做到人員、經(jīng)費、制度的常態(tài)化保障，而不僅僅是流于形式。對變更、換、補發(fā)承包經(jīng)營權(quán)證書的申請，應(yīng)依法及時審查辦理。同時要規(guī)范承包合同書和承包經(jīng)營權(quán)證，從物權(quán)上確定承包經(jīng)營權(quán)。杜絕發(fā)生承包合同內(nèi)容在填寫時存在不規(guī)范的現(xiàn)象。對機構(gòu)中和基層單位中法律意識和法律知識較為薄弱的工作人員以及涉及處理土地問題的村干部，要及時組織專門培訓(xùn)，加強業(yè)務(wù)素質(zhì)的提高。

 

（2）是強化主管部門的糾紛調(diào)解職能。（市）縣、鎮(zhèn)兩級人民政府均應(yīng)加強對流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解，發(fā)揮好矛盾糾紛調(diào)解中心的作用，將糾紛遏制在萌芽狀態(tài)。兩級政府同時還應(yīng)加強對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)問題的調(diào)查研究,以全面掌握流轉(zhuǎn)情況,并制定有效預(yù)防和處理糾紛的相關(guān)措施。

 

2、加強開展相關(guān)法制宣傳和政策教育，提高農(nóng)民的法律素質(zhì)。通過宣傳土地流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)糾紛處理方面的法律和法規(guī)規(guī)定，讓農(nóng)民了解農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)、流轉(zhuǎn)的方式及相應(yīng)的法律后果；明確流轉(zhuǎn)應(yīng)當簽訂書面合同，合同應(yīng)當載明流轉(zhuǎn)標的、流轉(zhuǎn)用途、流轉(zhuǎn)方式、流轉(zhuǎn)期限及流轉(zhuǎn)費用等內(nèi)容；告知農(nóng)民該報批準、備案的要報批準、備案,不能自行其事；倡導(dǎo)農(nóng)民多采取轉(zhuǎn)包、出租方式流轉(zhuǎn)，少采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)，多進行短期流轉(zhuǎn)，少進行長期流轉(zhuǎn)。在具體實務(wù)中法院要以“法為前提，理字當先”，促使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中自覺適用法律，促使土地流轉(zhuǎn)規(guī)范化、法律化，從而從根源上減少矛盾的發(fā)生。在審理那些合情但不合法的案件，要重說理，讓當事人知道應(yīng)如何在今后避免此類矛盾的發(fā)生，真正的懂法守法。

 

3、規(guī)范建設(shè)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)的組織。我國土地制度變革的方向必須是將農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)市場化，而規(guī)范建設(shè)中介服務(wù)組織又是市場化的關(guān)鍵。政府機構(gòu)應(yīng)結(jié)合當?shù)貙嶋H，為土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的供給和需求主體提供合法媒介，并對其進行指導(dǎo)和監(jiān)督。中介服務(wù)應(yīng)依法向農(nóng)戶提供流轉(zhuǎn)狀況的信息、流轉(zhuǎn)知識的咨詢、流轉(zhuǎn)手續(xù)的辦理、各方關(guān)系的協(xié)調(diào)以及矛盾糾紛的調(diào)處等方面的服務(wù)。這對促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的健康運行,預(yù)防和減少流轉(zhuǎn)糾紛的發(fā)生都有著重要的意義。

 

4、完善土地解決糾紛機制，采取仲裁為主、訴訟為輔的多元化糾紛解決機制。我國土地承包法第五十一條規(guī)定，當事人可以通過自行協(xié)商、請求調(diào)解、申請仲裁、提起訴訟四種方式解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營中遇到的糾紛。當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛的解決模式基本是“調(diào)解-訴訟”途徑解決。協(xié)商、調(diào)解雖然頗有成效，但土地糾紛產(chǎn)生的原因復(fù)雜，當事人往往積怨較深，成功率非常低。

 

目前，政府部門沒有真正建立起仲裁委員會，仲裁機構(gòu)形同虛設(shè)，沒有發(fā)揮仲裁機構(gòu)應(yīng)有的職能。政府工作人員沒有意識到仲裁的效益在實際操作上，是遠遠大于其他糾紛解決途徑的。仲裁員既可能是對農(nóng)業(yè)政策熟悉的農(nóng)村干部，也可能是法律方面的人士。這些人對農(nóng)村的風(fēng)俗習(xí)慣比較了解，對農(nóng)戶之間的矛盾也了如指掌，不僅可以從法律和政策層面上予以決斷，更可以從人情世故上說服當事人。這些遠比通過訴訟途徑所帶來的效益要大的多。因此，建立農(nóng)村土地仲裁機構(gòu)是當前解決土地糾紛的當務(wù)之急。