近年來，社會矛盾糾紛呈現(xiàn)出多樣性，法院有必要根據(jù)社會矛盾糾紛多樣性的特點，處理好訴訟內(nèi)和訴訟外兩種糾紛解決機制的關系，促使當事人以最適合的方式解決糾紛，從源頭上減少案多人少矛盾，形成合理的訴訟審判格局。在新的形勢下，訴調(diào)對接工作應運而生。目前，法律法規(guī)對訴調(diào)對接尚無明確定位，實踐中對它的認識亦不相同，有的將它理解為調(diào)解方式的對接，有的將它理解為調(diào)解制度的對接。筆者通過分析訴調(diào)對接工作中存在的一些問題，對進一步完善訴調(diào)對接工作機制作一思考。

 

一、訴調(diào)對接工作的特點

 

訴調(diào)對接是一種以法院為主導，多元主體參加的訴訟調(diào)解與人民調(diào)解有機銜接的解決矛盾糾紛機制。它整合了訴訟調(diào)解和人民調(diào)解兩種解決矛盾糾紛的資源，利用社會資源以提高司法能力。法院通過立案前的引導調(diào)解，審理中的委托、協(xié)助調(diào)解，發(fā)揮社會調(diào)解優(yōu)勢，增強司法裁判能力。

 

訴調(diào)對接是訴與調(diào)的對接，法院立案前可以引導當事人進行訴前調(diào)解，進入訴訟程序的案件，法官可以委托或者邀請人民調(diào)解員參與調(diào)解。訴調(diào)對接解決糾紛的主體具有多元化性，它包括法院、行政機關、人民調(diào)解組織和有利于糾紛調(diào)解的個人。法院在訴調(diào)對接工作中處于主導地位，人民調(diào)解工作接受法院指導，法院裁判是終局性結論。

 

訴調(diào)對接是準司法程序，是訴訟制度與人民調(diào)解制度的對接。人民調(diào)解有著廣泛的社會基礎，輔助法院解決糾紛，既節(jié)約司法資源，又不偏離法治軌道。訴調(diào)對接發(fā)揮社會優(yōu)勢，增強調(diào)解工作實效，有效化解矛盾糾紛，對于促進社會和諧穩(wěn)定起著重要作用。

 

二、訴調(diào)對接工作的規(guī)則

 

訴調(diào)對接是強化能動司法的內(nèi)在要求，在強調(diào)訴訟調(diào)解基礎上，發(fā)揮法院訴訟服務中心的職能作用，在立案前引導當事人選擇非訴途徑解決糾紛，使更多的社會矛盾糾紛在立案前得到化解。

 

（一）訴與調(diào)的銜接機制。為實現(xiàn)法院訴訟與人民調(diào)解的優(yōu)勢互補，暢通糾紛解決渠道，必須建立訴調(diào)對接工作銜接機制，實現(xiàn)訴與調(diào)的全面對接。由地方政法委牽頭，法院、司法行政部門參加，定期召開聯(lián)席會議，實現(xiàn)調(diào)解組織的對接。法院設立訴調(diào)對接工作辦公室、人民調(diào)解工作室，地方政府設立社會矛盾糾紛調(diào)處服務中心，實現(xiàn)調(diào)解場所與調(diào)解人員的對接。訴訟服務中心立案前引導調(diào)解，審判庭訴訟中委托、邀請調(diào)解，實現(xiàn)調(diào)解方式的對接。法院對人民調(diào)解協(xié)議及時給予確認，實現(xiàn)法律效力上的對接。

 

（二）訴調(diào)對接糾紛類型。采取訴調(diào)對接方式化解社會矛盾糾紛，其分流糾紛的類型主要有以下幾種：即婚姻家庭糾紛、相鄰關系糾紛、民間借貸糾紛、買賣合同糾紛、人身及財產(chǎn)損害賠償糾紛、房屋拆遷糾紛、不屬于人民法院主管的的糾紛和其他適合進行訴前調(diào)解的糾紛。

 

（三）訴調(diào)對接工作原則。開展訴調(diào)對接工作，著重強調(diào)法官引導，當事人自愿選擇，切實尊重當事人的訴權。訴前調(diào)解不需交納費用。對分流出來的糾紛在規(guī)定時間內(nèi)進行調(diào)解。訴前調(diào)解達成協(xié)議的，當事人可向法院提出司法確認請求；不能達成協(xié)議的，即時立案轉入訴訟程序。法院定期指導人民調(diào)解工作，把案情簡單、爭議不大的糾紛分流到訴前調(diào)解，對案情復雜、專業(yè)性強的糾紛，通過訴訟途徑予以解決。

 

（四）訴調(diào)對接工作規(guī)則。法院設立訴調(diào)對接工作辦公室，負責訴訟與非訴訟糾紛解決機制的銜接與協(xié)調(diào)，扎口管理，登記案件，移轉備案。訴調(diào)對接工作辦公室對訴前調(diào)解案件受理后，編立專門案號，及時送交訴前調(diào)解人。訴前調(diào)解期限一般為20天。訴前調(diào)解人調(diào)解結束后，將調(diào)解結果反饋給訴調(diào)對接工作辦公室。當事人達成調(diào)解協(xié)議不要法院出具調(diào)解書的，將調(diào)解協(xié)議原件登記備案；當事人要求法院出具調(diào)解書的，訴調(diào)對接工作辦公室當即將案件移送立案，由法官對調(diào)解協(xié)議進行審查確認。調(diào)解不成的，訴前調(diào)解人將有關材料移送訴調(diào)對接工作辦公室，訴調(diào)對接工作辦公室登記后，移交立案庭辦理立案手續(xù)。

 

在訴訟過程中，審判庭需要委托有關部門協(xié)助調(diào)解案件的，填寫委托調(diào)解函，連同案件材料移送訴調(diào)對接工作辦公室。訴調(diào)對接工作辦公室統(tǒng)一登記，統(tǒng)一對外委托，統(tǒng)一移送材料。適用普通程序審理的委托調(diào)解期限一般為20天，適用簡易程序審理的委托調(diào)解期限一般為15天。委托調(diào)解人調(diào)解結束后，將委托調(diào)解回復函、調(diào)解協(xié)議、調(diào)解筆錄等送交訴調(diào)對接工作辦公室。訴調(diào)對接工作辦公室登記后，移送審判庭。委托調(diào)解達成調(diào)解協(xié)議的，當事人可以申請撤訴或者由審判庭制作調(diào)解書。調(diào)解不成的，審判庭及時轉入審理。

 

三、當前訴調(diào)對接工作存在的問題

 

訴調(diào)對接是新生事物，在引導當事人選擇糾紛解決途徑、有效化解社會矛盾糾紛方面，是無可替代的解決矛盾糾紛新機制。但是，目前訴調(diào)對接工作還存在著一些共性問題。

 

（一）尚未形成社會共識。有的行政機關和社會調(diào)解組織對它認識不到位。當前群體性糾紛較多，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權糾紛、勞動爭議糾紛不斷上升，有的部門擔心矛盾激化，不愿介入糾紛調(diào)處。有的地方領導認為訴調(diào)對接工作是法院的事，與政府無關，缺乏參與積極性。

 

（二）缺乏法律統(tǒng)一規(guī)范。訴調(diào)對接還處于起步階段，雖有上級法院有關文件作基礎，但訴調(diào)對接具體程序尚無明確規(guī)定，現(xiàn)行法律也沒有對訴前調(diào)解作出強制性規(guī)定。缺乏法律法規(guī)支撐，只要當事人拒絕，訴調(diào)對接工作就無法開展。

 

（三）對接經(jīng)費保障困難。訴調(diào)對接工作政府沒有經(jīng)費預算，法院調(diào)解工作室邀請的調(diào)解人員，大都是在義務調(diào)解。人民調(diào)解組織經(jīng)費也存在一定困難，社會矛盾糾紛調(diào)處服務中心受地方經(jīng)濟制約，辦公人員經(jīng)費較為短缺。

 

（四）訴前調(diào)解成功較低。一方面，因聘用人員調(diào)解能力有限，缺乏法律分析和判斷水平，難讓當事人信服，難以熟練運用法律規(guī)定解決糾紛。另一方面，因為矛盾糾紛激化，對方不配合調(diào)解，存在抵觸情緒，導致訴前調(diào)解成功率不高。

 

四、對完善訴調(diào)對接工作機制的思考

 

實現(xiàn)訴調(diào)成功對接，法院必須找準自已定位，正確處理好訴調(diào)對接與審判職權、審判規(guī)律、訴訟程序的關系。

 

（一）納入地方全局性工作。開展訴調(diào)對接工作，法院有必要依靠黨委領導和政府支持，加大財政保障力度，將訴調(diào)對接所需經(jīng)費列入財政預算，主動匯報訴調(diào)對接工作中存在的問題，將訴調(diào)對接納入地方政府社會治安綜合治理工作目標考核。法院有必要深入宣傳訴調(diào)對接工作作用，爭取社會各界理解和支持，為訴調(diào)對接工作奠定扎實基礎。

 

（二）更新理念注重協(xié)調(diào)配合。在訴調(diào)對接工作中，法院應轉變觀念，將調(diào)解組織由法官與調(diào)解人合一，向委托協(xié)助調(diào)解的多元化糾紛解決方向發(fā)展；將調(diào)解意識由法官個人偏好向法官自覺行動方向發(fā)展；將調(diào)解程序由重點查明案件事實的職權主義向當事人主義方向發(fā)展。同時，法院應主動與公安、司法、工會、婦聯(lián)等部門雙向互動，發(fā)揮訴調(diào)對接社會功能。

 

（三）規(guī)范運作完善對接機制。開展訴調(diào)對接工作，法院應從糾紛范圍、工作流程、對接平臺、審查確認方面規(guī)范對接機制，合理設置案件分流標準，把握繁簡分流、方便調(diào)解原則。流程設置應當簡便靈活，為訴調(diào)對接提供優(yōu)美工作環(huán)境。法院必須設立審查確認制度，凡經(jīng)法院確認的人民調(diào)解協(xié)議，即具有法律效力。

 

（四）加強調(diào)研完善配套措施。法院應以科學發(fā)展觀為指導，不斷探索研究訴調(diào)對接工作規(guī)律。同時，進一步規(guī)范人民調(diào)解員選聘條件，完善人民調(diào)解制度相關配套措施，建立健全調(diào)解組織網(wǎng)絡與調(diào)解員信息庫，定期對人民調(diào)解員進行業(yè)務培訓與指導，建立健全人民調(diào)解員參與調(diào)解考核激勵機制，充分發(fā)揮人民調(diào)解員的工作積極性。