目前，訴調(diào)對(duì)接工作正在深入開(kāi)展，并取得一定成效。以鼓樓法院為例，2009年的訴調(diào)對(duì)接工作有如下特點(diǎn)：一是，初步達(dá)到分流案件、減輕法院案件壓力的效果。2009年，我院共受理民事案件4932 件，盡管與2008年相比仍然上升，但是遏制連續(xù)多年增長(zhǎng)比在25%以上的勢(shì)頭。這與鼓樓區(qū)和徐州經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)的社會(huì)大調(diào)解工作分不開(kāi)。兩區(qū)先后在我院設(shè)立人民調(diào)解工作室，現(xiàn)場(chǎng)調(diào)解民事矛盾糾紛，直接為法院案件分流出力。二是，訴調(diào)對(duì)接的工作機(jī)制得到初步完善。鼓樓和開(kāi)發(fā)區(qū)都先后下發(fā)文件，對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作進(jìn)行專門考核，納入社會(huì)綜合治理的考核機(jī)制中，激發(fā)了有關(guān)部門的積極性，增強(qiáng)了法院對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作的指導(dǎo)力度。三是，人民群眾從訴調(diào)對(duì)接工作中得到初步實(shí)惠。經(jīng)過(guò)一年多的探索，一些簡(jiǎn)單糾紛，特別是涉及社區(qū)居民的鄰里糾紛、家庭糾紛等都通過(guò)訴調(diào)對(duì)接得到快速解決，避免了矛盾的激化，也降低了群眾的訴訟成本，廣大群眾對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作由懷疑轉(zhuǎn)為信賴。

 

訴調(diào)對(duì)接工作的實(shí)施，是對(duì)我國(guó)傳統(tǒng)司法經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和發(fā)展，是能動(dòng)司法的生動(dòng)平臺(tái)。盡管我們?cè)谒痉▽?shí)踐中取得一定成績(jī)，但是，值得注意的是，仍有許多不足需要改進(jìn)。比如，訴調(diào)對(duì)接的效果還不盡如人意，盡管發(fā)揮分流案件的作用，但是力度不夠，一些應(yīng)當(dāng)能夠在訴調(diào)對(duì)接的機(jī)制解決中的矛盾糾紛沒(méi)有得到解決；訴調(diào)對(duì)接的內(nèi)部機(jī)制還不完善，在案件分流的標(biāo)準(zhǔn)、流程、反饋跟蹤方面都還有許多工作要做，最直接的后果是訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的效率不高，有時(shí)還有推拖、敷衍的現(xiàn)象。對(duì)于這些問(wèn)題，必須認(rèn)真對(duì)待。只有解決好這些問(wèn)題，才能使我們的訴調(diào)對(duì)接工作走向新的高度，為社會(huì)管理創(chuàng)新提供寶貴經(jīng)驗(yàn)。這里，從能動(dòng)司法的角度談?wù)剬?duì)訴調(diào)對(duì)接內(nèi)部工作機(jī)制的完善問(wèn)題。

 

一、訴調(diào)對(duì)接的功能定位

 

目前訴調(diào)對(duì)接機(jī)制中存在的各種問(wèn)題，其根本原因在于對(duì)訴調(diào)對(duì)接的認(rèn)識(shí)不足或者說(shuō)有偏差。我們發(fā)現(xiàn)，有許多部門把訴調(diào)對(duì)接工作看作是法院的事情，他們參與進(jìn)來(lái)是為法院分分憂解難。在這種認(rèn)識(shí)誤區(qū)下，訴調(diào)對(duì)接被認(rèn)為是法院應(yīng)付日益增加的案件壓力的工具或應(yīng)急性舉措。因此，在對(duì)待訴調(diào)對(duì)接工作上缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃，而滿足于對(duì)個(gè)別矛盾糾紛的協(xié)調(diào)解決，大大消減了訴調(diào)對(duì)接應(yīng)有的功能。

 

現(xiàn)在我們提倡能動(dòng)司法，而訴調(diào)對(duì)接工作就是落實(shí)能動(dòng)司法的最好平臺(tái)。訴調(diào)對(duì)接的首要特征就是主動(dòng)服務(wù)，把群眾的矛盾糾紛解決在萌芽狀態(tài)，解決在基層。盡管建設(shè)社會(huì)主義法治中國(guó)是我國(guó)的根本方針，但是，這并不意味著所有的矛盾糾紛都要到法院解決，法院也不能包攬所有社會(huì)矛盾糾紛的解決。訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的功能是在人民法院和其他社會(huì)組織之間建立以化解矛盾糾紛為目標(biāo)的溝通渠道，達(dá)到建設(shè)穩(wěn)定和諧社會(huì)秩序的目的。因此，建立訴調(diào)對(duì)接機(jī)制不是為了減輕法院的負(fù)擔(dān)，而是探究中國(guó)特色法治道路的需要，更好維護(hù)人民群眾根本利益的需要，建設(shè)和諧社會(huì)的需要。筆者認(rèn)為，只有從這一高度認(rèn)識(shí)和落實(shí)訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，才能使之不被“虛化”，不被架空。

 

二、訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的完善

 

訴調(diào)對(duì)接機(jī)制本質(zhì)上是多個(gè)部門的聯(lián)席機(jī)制，其功能的發(fā)揮關(guān)鍵是銜接環(huán)節(jié)的完善以及對(duì)所有參與部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和考核。通過(guò)對(duì)鼓樓法院一年多訴調(diào)對(duì)接工作的考察，筆者認(rèn)為，理想化的訴調(diào)對(duì)接機(jī)制應(yīng)到滿足這樣的標(biāo)準(zhǔn)，即該機(jī)制是“循環(huán)型”的，所有的民事矛盾糾紛都能夠在該機(jī)制內(nèi)找到應(yīng)當(dāng)受理的部門。具體來(lái)說(shuō)，包括如下方面：

 

一是建立一個(gè)統(tǒng)一的有權(quán)威的綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)可以設(shè)立在政法委，主要職責(zé)是負(fù)責(zé)對(duì)訴調(diào)對(duì)接工作進(jìn)行綜合調(diào)度，對(duì)于涉及多個(gè)部門職能的矛盾糾紛牽頭協(xié)調(diào)解決，或者確定主要承辦部門；對(duì)典型、復(fù)雜、敏感性的矛盾糾紛主持制定解決方案；對(duì)群眾投訴無(wú)門的糾紛，根據(jù)職責(zé)分工指定有關(guān)部門解決，并要求定期反饋辦理結(jié)果。建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，有助于解決訴調(diào)對(duì)接機(jī)制中容易出現(xiàn)的扯皮、低效率等問(wèn)題，促進(jìn)所有矛盾糾紛能夠便利地進(jìn)入訴調(diào)對(duì)接機(jī)制，并且一旦進(jìn)入訴調(diào)對(duì)接，除非得到充分的解決，否則不能隨意推出該機(jī)制，造成“社會(huì)隱患”。

 

二是建立點(diǎn)面結(jié)合的矛盾糾紛受理網(wǎng)絡(luò)。目前訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的主要表現(xiàn)形式是人民調(diào)解工作室，沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)司法的被動(dòng)受理、受理范圍窄的弊病。建立點(diǎn)面結(jié)合的受理網(wǎng)絡(luò)在于增加訴調(diào)對(duì)接機(jī)制的社會(huì)接觸面，直接感受社會(huì)生活的脈搏，聆聽(tīng)社情民意；一旦發(fā)現(xiàn)矛盾糾紛能夠在第一時(shí)間予以解決。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)社區(qū)調(diào)解組織的建設(shè)，特別是在考核上加大力度，把矛盾糾紛發(fā)生率、調(diào)解率、起訴率作為衡量工作業(yè)績(jī)的尺度；進(jìn)一步明確公安、檢察、工商等行政執(zhí)法部門在訴調(diào)對(duì)接機(jī)制中的職責(zé)，把調(diào)解率作為考核工作的內(nèi)容；進(jìn)一步鼓勵(lì)工會(huì)、婦聯(lián)等群眾組織參與矛盾糾紛的調(diào)解，其主持下形成的調(diào)解協(xié)議通過(guò)法定程序具有強(qiáng)制效力。

 

三是建立調(diào)解前置程序。對(duì)于一些典型的民事矛盾糾紛應(yīng)建立固定的調(diào)解前置程序，如鄰里糾紛、家庭糾紛等應(yīng)當(dāng)先由有關(guān)調(diào)解組織進(jìn)行調(diào)解，只有調(diào)解不成的，才由法院受理，通過(guò)訴訟程序解決。需要說(shuō)明的是，建立調(diào)解前置程序并不違背調(diào)解自愿的基本原則，只是把程序性調(diào)解權(quán)利與實(shí)體性調(diào)解權(quán)利區(qū)別開(kāi)來(lái)，通過(guò)對(duì)程序性調(diào)解的強(qiáng)制性規(guī)定，有助于更好地維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益。

 

四是加強(qiáng)人民法院在訴調(diào)對(duì)接機(jī)制中的話語(yǔ)權(quán)。也就是說(shuō)，法院對(duì)各參與訴調(diào)對(duì)接機(jī)制部門的調(diào)解業(yè)績(jī)能夠給予監(jiān)督和評(píng)價(jià)。主要理由是：第一，當(dāng)前更多矛盾糾紛是在當(dāng)事人訴至法院后才發(fā)現(xiàn)的，法院是社會(huì)矛盾糾紛最集中的地方；第二，從法治角度，人民法院是解決矛盾糾紛的最后防線，是人民群眾寄予更多期望的部門；第三，原則上，人民法院是訴調(diào)對(duì)接機(jī)制中最后環(huán)節(jié)，只有匯總各類信息，才能對(duì)那些復(fù)雜矛盾糾紛從法律角度通盤考慮，提高審判環(huán)節(jié)的效率，增進(jìn)審判的社會(huì)效果。