摘要：聽證是行政機(jī)關(guān)在作出決定以前，聽取當(dāng)事人或者利害關(guān)系人陳述和意見的程序。聽證制度作為一項(xiàng)重要的程序制度，已成為現(xiàn)代行政程序法的核心制度。我國１９９６年制定的行政處罰法中首次規(guī)定了聽證制度，這在我國行政法程序上具有里程碑的意義。隨后的價格法以及立法法中都相繼規(guī)定了聽證制度，但從我國現(xiàn)有法律的規(guī)定來看，聽證制度的內(nèi)容過于簡單，本文著重在適用范圍方面進(jìn)行一定的探討。

關(guān)鍵詞：行政聽證   適用范圍    行為標(biāo)準(zhǔn)    利益標(biāo)準(zhǔn)

 

行政聽證制度在《行政處罰法》中第一次出現(xiàn)，該制度發(fā)展至今，已有20多個年頭。隨著行政程序價值在依法行政過程的凸顯，該制度作為行政程序的核心制度仍將發(fā)揮著舉足輕重的作用。本文通過分析行政聽證制度在適用范圍方面存在的不足，進(jìn)而對行政聽證適用范圍標(biāo)準(zhǔn)以及排除事項(xiàng)做出粗淺探討。

一、行政聽證在若干領(lǐng)域里的適用范圍分析

1. 在行政處罰領(lǐng)域中的適用。1996年審議通過的《行政處罰法》中首次確立了聽證制度，這是現(xiàn)代意義上的聽證制度第一次在我國出現(xiàn)，在我國行政程序法發(fā)展史上具有里程碑意義。《行政處罰法》明確規(guī)定，行政機(jī)關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人，當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)舉行聽證。聽證程序在行政處罰中適用，促使行政案件公開、公正地處理，有利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

2．在政府定價中的適用。1998年實(shí)施的《中華人民共和國價格法》又使聽證制度的適用從具體行政行為向抽象行政行為方面邁進(jìn)了一步。價格法規(guī)定，制定關(guān)系群眾切身利益的公共事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)當(dāng)建立聽證會制度，由政府價格指導(dǎo)部門主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營者和有關(guān)方面的意見，論證其必要性、可行性。  

3.在行政許可領(lǐng)域中的適用。2004年實(shí)施的《行政許可法》引入了聽證制度。該法規(guī)定“法律、法規(guī)規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大許可事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會公告，并舉行聽證”。隨著社會經(jīng)濟(jì)和行政法治的發(fā)展，我國對行政許可聽證給予了肯定，在行政法治化、民主化上又邁進(jìn)了一步。

4.在行政立法中的適用。2000年實(shí)施的《中華人民共和國立法法》中規(guī)定了行政立法聽證，規(guī)定“行政法規(guī)在起草過程應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見，聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式”。國務(wù)院公布的《行政法規(guī)制定程序條例》亦明確規(guī)定行政法規(guī)審稿直接涉及公民、法人和其他組織的切身利益的，國務(wù)院法制機(jī)關(guān)可以舉行聽證會，聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。事前的聽證程序在一定程度上彌補(bǔ)了抽象行政行為缺乏行政救濟(jì)和司法救濟(jì)的不足。

　　5．在其他領(lǐng)域的適用。除了以上主要領(lǐng)域適用行政聽證程序外，一些部門規(guī)章還就行政復(fù)議過程中的聽證程序作了規(guī)定，如城市規(guī)劃、城市房屋拆遷行政裁決中的聽證程序，海關(guān)行政復(fù)議聽證程序，國土資源部發(fā)布的國土資源聽證規(guī)定。

二、行政聽證制度的適用范圍存在的不足

雖然行政聽證適用范圍上呈擴(kuò)大趨勢，但是相比較而言，仍有明顯的不足之處。 主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.沒有明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。我國對于行政聽證的規(guī)定散見于相關(guān)法律法規(guī)中，比較零散，沒有統(tǒng)一明確規(guī)定。沒有明確統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)勢必影響到行政程序的權(quán)威性，而且不便于具體操作，可能使行政機(jī)關(guān)對行政聽證的適用流于形式。隨著實(shí)踐發(fā)展的需要，更多的行政管理領(lǐng)域要求適用聽證程序，但由于缺乏關(guān)于適用范圍的明確統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，有些行政行為是否該適用行政聽證程序一時難以下結(jié)論。而且我國行政聽證程序往往是在實(shí)踐的迫切要求下才得以適用的，談不上對其適用范圍有科學(xué)合理的規(guī)定。

2.在行政處罰領(lǐng)域中適用范圍狹窄。行政處罰法僅規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等”這三類行政處罰適用聽證程序，而把限制人身自由這一最嚴(yán)厲的行政處罰排除在聽證范圍之外。人身自由利益價值高于從事特許行業(yè)進(jìn)行勞動的利益和財產(chǎn)利益，位階更高的利益卻得不到聽證這一公正程序的保障，這顯然既不合理也不公正。

3.在其他行政管理領(lǐng)域中的適用范圍狹窄。在行政處罰法中確立聽證制度后不久就有學(xué)者預(yù)測了行政聽證適用范圍的發(fā)展趨勢：從現(xiàn)定的三種行政處罰種類向其他行政處罰種類拓寬；從行政處罰向其他具體行政行為拓寬；從具體行政行為向抽象行政行為拓寬。而近年來我國行政領(lǐng)域內(nèi)的立法也恰恰體現(xiàn)了這一趨勢。在行政管理領(lǐng)域?qū)π姓鄬θ撕戏?quán)益可能造成影響的不僅僅限于行政處罰，行政許可、行政指導(dǎo)、行政收費(fèi)和行政強(qiáng)制措施等其他具體行政行為同樣會對當(dāng)事人的合法權(quán)益造成損害，故從全面保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益出發(fā)，行政聽證適用范圍的擴(kuò)大不僅是行政民主化的要求，也是符合世界行政發(fā)展潮流。

三、從比較法的角度看界定行政聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)

聽證程序作為正當(dāng)法律程序的核心，就其作用而言應(yīng)適用于所有行政機(jī)關(guān)的行政行為，但考慮到采用聽證的成本消耗，公共利益和個人利益的平衡，行政過程中效率與公正的平衡，所有行政行為都適用聽證程序是不現(xiàn)實(shí)的，所以要有科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)來界定行政聽證的適用范圍。借鑒國外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，界定行政聽證范圍一般涉及兩類標(biāo)準(zhǔn)，即行為標(biāo)準(zhǔn)和利益標(biāo)準(zhǔn)。

(一)行為標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類規(guī)定適用聽證程序的范圍，這樣的標(biāo)準(zhǔn)就是行為標(biāo)準(zhǔn)。

大陸法系國家大多在其制定的行政程序法中采用行為標(biāo)準(zhǔn)來規(guī)定聽證范圍。從行政行為的范圍看，聽證在美國、韓國、葡萄牙、澳門地區(qū)和臺灣地區(qū)等既適用于具體行政行為也適用于抽象行政行為。德國適用于行政行為，即相當(dāng)于對具體案件進(jìn)行裁決的行為。根據(jù)聯(lián)邦德國行政程序法的規(guī)定，涉及當(dāng)事人權(quán)利的行政行為公布前，應(yīng)當(dāng)給予當(dāng)事人陳述影響裁決的重要事實(shí)的機(jī)會。因此，當(dāng)事人原則上在一切具體行政案件中享有聽證的權(quán)利，但該法也規(guī)定了例外情形。在美國法律上，聽證包括在憲法的正當(dāng)法律程序中。根據(jù)具體案件的性質(zhì)，聽證的形式可以從正式的聽證到非正式的會談，以及合于兩者之間的各種形式。正當(dāng)法律程序是一個靈活適用的程序，只要求某種形式的聽證，不要求固定形式的聽證。美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的聽證范圍，適用正式聽證程序的法規(guī)由法律明確規(guī)定，其他法規(guī)不適用正式聽證程序而適用非正式聽證程序。同時規(guī)定了行政機(jī)關(guān)裁決具體事項(xiàng)的聽證范圍。有些國家的法律規(guī)定聽證程序限于對當(dāng)事人不利的行政行為中，如日本《行政程序法》規(guī)定正式聽證程序僅限于撤消許認(rèn)可、直接剝奪相對人資格或地位、對董監(jiān)事等做出解職這三種不利處分。

我國適用聽證的事項(xiàng)，基本可以將其歸為兩大類：第一類，決定類：聽證會的結(jié)果影響特定人的權(quán)利義務(wù)，包括行政處罰、行政許可、城市房屋拆遷許可等；第二類，決策類：聽證會的結(jié)果影響不特定人的權(quán)利義務(wù)，包括行政立法、政府價格決策、城市規(guī)劃等。兩者的性質(zhì)和對聽證的需要是不一樣的，適用的規(guī)則也應(yīng)當(dāng)有所不同。

決策類相當(dāng)于抽象行政行為。抽象行政行為由其性質(zhì)和特點(diǎn)決定了一旦其不公正合理，以后將產(chǎn)生普遍而長遠(yuǎn)的危害，即使將來能通過事后的法律程序得到救濟(jì)也會造成一定的損失。因此，需要通過事前的聽證程序來彌補(bǔ)這種不足。美國聯(lián)邦行政程序法中對行政機(jī)關(guān)制定行政法規(guī)的聽證范圍作了規(guī)定，把抽象行政行為納入了聽證的范圍，這一點(diǎn)值得借鑒。我國著名學(xué)者應(yīng)松年教授介紹說，美國對抽象行政行為的聽證有一定的標(biāo)準(zhǔn)要求：第一，抽象行政行為必須聽證，如果涉及老百姓的利益，沒有聽證的抽象行政行為成為規(guī)范后，法院對這規(guī)范可以不采納；第二，所征求的意見必須記錄在案；第三，作出規(guī)范時，必須表明確實(shí)已考慮過這個意見。

 (二)利益標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)行政相對人在行政程序中的不同利益確定聽證程序的適用范圍，這樣的標(biāo)準(zhǔn)是利益標(biāo)準(zhǔn)。

從世界范圍來看，適用聽證程序保護(hù)的權(quán)利范圍在不斷擴(kuò)大。以美國為例，根據(jù)正當(dāng)法律程序的要求剝奪公民自由、財產(chǎn)權(quán)必須舉行聽證，法院后來又通過判例將正式聽證的適用范圍擴(kuò)大到所謂的特權(quán)領(lǐng)域。基于合法期待，如果某人已經(jīng)擁有某項(xiàng)許可證，當(dāng)他申請更換許可證時就享有繼續(xù)擁有該許可證的合理期待，如果行政機(jī)關(guān)拒絕其更換申請，就應(yīng)該履行聽證的義務(wù)。或許是基于這樣的理論或是行政管理領(lǐng)域的迫切需求或兩者兼有之，我國2004年實(shí)施的《行政許可法》就規(guī)定了聽證程序。

在我國，公民的基本權(quán)利由憲法規(guī)定并由其它法律予以具體化而受保護(hù)，公民直接受到行政權(quán)影響的權(quán)利主要有：(1)人身自由權(quán)，行政處罰法中的行政拘留就是對公民該權(quán)利的限制；(2)財產(chǎn)權(quán)，公民的財產(chǎn)是公民生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，而在行政管理領(lǐng)域公民、組織的財產(chǎn)權(quán)受行政權(quán)的影響最大且范圍最廣。財產(chǎn)權(quán)包括通常意義上的財產(chǎn)所有權(quán)，還包括國有企業(yè)的經(jīng)營自主權(quán)、企業(yè)經(jīng)營執(zhí)照的申請權(quán)、特種行業(yè)的經(jīng)營許可權(quán)、知識產(chǎn)權(quán)等；(3)社會經(jīng)濟(jì)權(quán)利，這些權(quán)利包括就業(yè)權(quán)、勞動權(quán)、休息權(quán)、獲得社會救濟(jì)保障、社會補(bǔ)助的權(quán)利。(4)社會文化權(quán)利，包括受教育權(quán)、升學(xué)權(quán)、從事科學(xué)文化藝術(shù)創(chuàng)作及其它文化活動的權(quán)利，這些權(quán)利都是人類文明發(fā)展所必不可少的。有權(quán)利必有救濟(jì)，故對行政行為可能侵犯的權(quán)利有必要進(jìn)行事前的聽證，以保護(hù)相對人的合法權(quán)益。

四、完善行政聽證制度適用范圍的幾點(diǎn)思考

對行政聽證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)作出界定并對排除事項(xiàng)作出規(guī)定是我國今后立法過程不可忽視的一個重要環(huán)節(jié)。而目前根據(jù)我國有關(guān)法律的規(guī)定，聽證的適用范圍非常狹窄。行政處罰法規(guī)定“責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等”適用聽證程序。實(shí)踐中，一般認(rèn)為應(yīng)當(dāng)聽證的行政處罰僅限于這三類。但從我國現(xiàn)有法律的規(guī)定來看，聽證制度的內(nèi)容過于簡單，結(jié)合本文上面所述觀點(diǎn)，筆者建議作如下修改：

第一，適用聽證的具體行政行為也不應(yīng)當(dāng)局限于行政處罰領(lǐng)域，凡是行政機(jī)關(guān)作出的對公民、法人或者其他組織有重大影響的行政行為，比如行政許可、行政收費(fèi)等，都應(yīng)當(dāng)納入聽證的范圍。

第二，將較為嚴(yán)厲的行政處罰都納入聽證范圍。因?yàn)椋姓幜P法的意圖在于通過聽證規(guī)范嚴(yán)厲的行政處罰行為，但是由于立法條文的局限性，又不可能將所有嚴(yán)厲的行政處罰都一一列舉，所以采用了“等”字來概括。因此，在具體操作中，將嚴(yán)厲的行政處罰都納入聽證范圍是符合立法原意的。

第三，抽象行政行為也應(yīng)當(dāng)經(jīng)過聽證。立法法規(guī)定，國務(wù)院制定行政法規(guī)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府制定政府規(guī)章是否要進(jìn)行聽證，由行政機(jī)關(guān)決定。一般的抽象行政行為是否要聽證，法律也沒有明確的標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)的隨意性比較大。但是，抽象行政行為作出以后，可以反復(fù)使用，對社會公眾的影響更大，因此，通過聽證來規(guī)范抽象行政行為，可以從源頭上規(guī)范行政行為，也可以取得更高的效率。

此外，確立行政聽證適用范圍時也應(yīng)遵循個人利益和公共利益均衡原則和成本不大于收益原則。任何制度程序的設(shè)置都要盡可能作周全的考慮，在確立行政聽證適用范圍的標(biāo)準(zhǔn)時，也該對聽證的免除事項(xiàng)作規(guī)定。我國在規(guī)定行政聽證免除事項(xiàng)時，應(yīng)考慮以下因素：

第一、決定對個人利益的影響程度；

第二、個人利益與公共利益的平衡；

第三、公正與效率的協(xié)調(diào)以及給財政和行政帶來的負(fù)擔(dān)。

借鑒各國的規(guī)定，免除聽證的事項(xiàng)應(yīng)包括：

(1)對當(dāng)事人有利的決定以及對當(dāng)事人權(quán)利影響輕微，無聽證的必要；(2)涉及國家安全的決定；(3)緊急情況；(4)可以通過計算、實(shí)驗(yàn)等方式解決事實(shí)爭議的；(5)根據(jù)行政決定依法作出的行政執(zhí)行行為；(6)涉及人數(shù)眾多或作出大量相同種類行政行為的。　　

 

 

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