論文提綱：

日前全國各地城市房地產開發日趨成熟，各地法院涉及房產的案件也越來越多，房屋的權屬問題早已是人們日益關注的重要話題，與人們的生活息息相關，新的物權法也將對房屋的所有權及房產登記的性質和要件有所規定。但涉及房屋權屬問題的根源就是房屋的權屬登記管理，對于這方面的行政法律法規的規定已有所滯后，多為八、九十代的法律、法規，房屋的權屬登記也更多是部門規章和實施意見等,各地方具體規定及實施意見均有不同。在城市房屋權屬登記行政管理和行政審判中出現許多新的問題已不易操作和具體適用法律，致使產生許多新的社會矛盾。本文針對城市房屋登記存在的行政法律問題，結合具體案例進行分析問題并提出一些解決方案。

 

日前全國各地城市房地產開發日趨成熟，各地法院涉及房產的案件也越來越多，房屋的權屬問題早已是人們日益關注的重要話題，與人們的生活息息相關，新的物權法也將對房屋的所有權及房產登記的性質和要件有所規定。但涉及房屋權屬問題的根源就是房屋的權屬登記管理，對于這方面的行政法律法規的規定已有所滯后，多為八、九十代的法律、法規，房屋的權屬登記也更多是部門規章和實施意見等,各地方具體規定及實施意見均有不同。在城市房屋權屬登記行政管理和行政審判中出現許多新的問題已不易操作和具體適用法律，致使產生許多新的社會矛盾。

一、城市房屋權屬登記存在的問題。

1、房地產權屬登記的主體不統一。房地產權屬登記的主體不統一，在一定程度上造成目前房產與地產登記的不統一。《城市房屋權屬登記管理辦法》第八條規定：“國務院建設行政主管部門，負責全國的房屋權屬登記管理工作；省、自治區人民政府建設行政主管部門負責本行政區域內的房屋權屬登記管理工作；直轄市、市、縣人民政府房地產行政主管部門負責本行政區域內的房屋權屬登記管理工作”。該條明確了房產權屬登記的主管機關和具體頒發房屋權屬證書的機關。同時《城市房屋權屬登記管理辦法》也規定了房地產權屬登記中實行房屋所有權和與該房屋占有范圍內的土地使用權權利主體一致的原則。房地產是一個不可分割的整體，我國《房地產管理法》、《擔保法》和《城市國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》對此都作了相應的規定。在目前仍然有許多地方的城市房屋和土地分屬兩個部門管理的情況下，法律規定這一原則重要意義是可以防止房屋所有權和土地使用權人為剝離現象的出現，這樣就可以避免土地使用權人和房屋所有權人不同屬一人而產生的房地產權屬糾紛。

房屋權屬登記是指房地產行政主管部門代表政府對房屋所有權以及由上述權利產生的抵押權、典權等房屋他項權利進行登記，并依法確認房屋產權歸屬關系的行為。房產屬于不動產，其與地產有著根本的聯系，房屋權屬登記應當遵循房屋的所有權和該房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致的原則。所以土地使用權和房屋所有權二者的權利主體必須是一致的，不能分割，否則，房屋就會成為空中樓閣。登記部門在進行這方面審查時，必須堅持房屋的所有權應當和該房屋占用范圍內的土地使用權權利主體一致原則，但目前許多房屋權屬登記部門的執法人員對這一重要實體原則往往視而不見。其根本原因也就是房產與地產登記的主體不統一，一家人不管兩家人的事，在進行房產權屬登記時很少去過問地產的權屬問題。

2、房屋權屬登記程序不規范。房屋權屬證書是登記機關依法頒發的、非經法定程序具有不可推翻效力的房屋產權憑證，具有社會公示力和公信力。目前，從行政行為的屬性看，房屋登記行為是一種行政確認行為，房屋登記管理機關對當事人申請登記的資料負有審查的義務，而且是形式審查的義務。主要原因一是之前相關的法律法規沒有明確規定房產登記機關需要對申請材料做實質審查，而且基本都規定的是對申請登記材料的齊全、完備作審查。建設部《城市房屋權屬登記管理辦法》第十七條規定：“因房屋買賣、交換、贈與、繼承、劃撥等原因申請轉移登記，權利人應當提交房屋權屬證書以及相關的合同、協議、證明等文件。”可見，房產登記機關只是做形式審查，即只要材料齊全，形式上沒有瑕疵，即可辦理轉移登記，并沒有規定房產登記機關應作實質審查。二是房屋登記行為只是對申請人現有房產權屬狀態的認可和證明，是一種公示行為，而不是對相對人和第三人之間的特定權利的確權或裁決，其本身并不直接使申請人獲得權利。三是房屋登記所確認的權利只是推定權利，并未真正剝奪權利人反駁的機會。當然，房屋登記管理機關的這種形式審查并非一般意義上的程序審查，它要求登記機關必須對申請人提交的文件材料按照法律法規的規定一一對照，審查是否齊全，審查每份證明材料是否符合法定形式，審查其內容是否符合法律要素的要求，只有符合這此條件，才能予以登記。但是目前房屋登記管理機關在登記程序上有很大程度上不規范，不履行簡單的告知義務，能省就省，甚至不該省略的程序也給省了，造成權屬登記不實、不清、不盡。登記程序的不規范在一定程度上造成行政管理和行政審判資源的浪費，造成不必要的訴訟，也增加了社會矛盾。

3、房屋權屬登記的內容不具體。根據《城市房屋權屬登記管理辦法》第九條規定，房屋權屬登記分為：總登記；初始登記；轉移登記；變更登記；他項權利登記；注銷登記共六項。各項登記及要求在相關法律法規或規章上都有具體的規定，總登記是指縣級以上地方人民政府根據需要，在一定期限內對本行政區域內的房屋進行統一的權屬登記。初始登記是指新建房屋的所有權人（包括共有人），在房屋竣工后向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。進行初始登記，登記機關應當要求申請人提交身份證明、用地證明文件或者土地使用權證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、施工許可證、房屋竣工驗收資料以及其他有關的證明文件。集體所有制土地上的房屋轉為國有土地上的房屋，申請人應當向登記機關提交用地證明等有關文件。登記機關應對申請人提交的全部證明文件進行認真審查核實，經確認無誤后，填發制式《房屋所有權證》并頒發給申請人。《房屋所有權證》所記載的內容即是登記機關所認定的事實，申請人所提交的全部證明文件即是《房屋所有權證》所載內容的證據，二者應相互統一，相互印證。轉移登記是指因房屋買賣、交換、贈與、繼承、劃撥、轉讓、分割、合并、裁決等原因致使其權屬發生轉移的，當事人據此向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。申請辦理房屋權屬轉移登記的，申請人應當提交房屋權屬證書以及相關的合同、協議、契約、證明、公證書等有關文件。登記機關經核實確認后所頒發的房屋權屬證書才能滿足合法性審查中的事實要件的要求。變更登記是指權利人名稱變更和房屋坐落的街道、門牌號或者房屋名稱發生變更、房屋面積增加或者減少、房屋翻建以及房屋現狀發生其他變化的，權利人據此向登記機關申請辦理的房屋權屬登記。申請辦理變更登記的，申請人應當提交房屋權屬證書以及相關的證明文件，如相關的審批手續、證明等等。他項權利登記是指權利人為設定房屋抵押權、典權等他項權利而向登記機關辦理的房屋權屬登記。申請辦理房屋他項權利登記，申請人應當提交房屋權屬證書、設定房屋抵押權、典權等他項權利的合同書、相關的證明文件、身份證件等。注銷登記是指因房屋滅失、土地使用年限屆滿、他項權利終止等，權利人據此向登記機關辦理的房屋權屬登記。申請辦理注銷登記，申請人應當提交原房屋權屬證書，他項權利證書、相關的合同、協議、證明等文件。以上各項規定，房產權屬登記部門都應嚴格把關，逐一進行登記。但是目前大部分的房產權屬登記部門沒有嚴格按此要求進行登記,不但許多在程序上不規范登記,就是在許多房產權屬登記證書也有許多應登記的事項而沒有進行登記和注明,造成登記不實,從而引發許多不必要的行政訴訟，同時房屋權屬登記的內容具體明確，既也一方面保護了房屋權利人的合法權益，又另一方面保護了相對人的合法權益。

二、如何解決目前城市房屋登記存在的問題？

1、加強城市房屋登記行政管理，把問題解決在源頭。法院應當正確處理好房屋買賣契約等基礎民事法律關系和房產登記行政法律關系，有利于及時解決因房產權屬登記引發的紛爭。人民法院審理房產權屬登記案件，首先要搞清楚房產登記的性質。我國《房地產管理法》第五章規定：“國家實行土地使用權和房屋所有權登記發證制度。……在依法取得的房地產開發用地上建成房屋的，應當憑土地使用權證書向縣級以上地方人民政府房產管理部門申請登記，向縣級以上人民政府房產管理部門核實并頒發房產所有權證書”。從以上規定可以看出，房產登記是縣級以上人民政府房產登記機關應當事人的申請，對符合法定條件的房屋產權予以書面記載的一種具體行政行為。由此可見，我們發現，房產登記這一行政登記行為與其他行政行為的不同之處，在于其本身并不是賦權行為，不創設權利、義務，登記所產生的僅僅是公示和公信的效力。通過登記，社會公眾可以通過查詢，了解相關的權利狀況，以便指導自己的行為。同時賦與房屋所有權登記以公信力，目的在于維護善意第三人利益和交易安全。房屋所有權登記具有的權利推定效力，能夠在一定程度上起到維護善意第三入利益和交易安全的效果。然而，僅通過登記公示所有權歸屬尚不足以使善意第三人利益和交易安全得以維護，由于登記所有人并非真實所有人現象的存在，使得善意第三入基于信賴登記而與登記所有人發生交易時，若以登記所有人對房屋無權處分為由確認交易無效，將直接損害善意第三人的信賴利益，從而危及交易安全。為避免對善意第三人利益和交易安全的危害，應賦與房屋所有權登記以公信力，確認第三人與登記名義所有人所為的交易具有與真實所有人所為交易相同的法律效果。房地產管理法之所以規定登記制度，其目的也在于規范房地產管理秩序，保障權利人的合法權益。在不動產領域就需要依靠登記制度來保障相對人的的合法權益，所以應加強不動產的登記制度，不斷地加強城市房屋登記行政管理。目前許多房屋權屬登記行政案件的核心問題是當事人之間房屋產權的歸屬問題，而這一問題的實質，產生于原告與第三人之間，原告與被告之間并無實質爭議，即使法院判決撤銷被告頒發給第三人的房屋所有權證，原告與第三人之間的產權糾紛仍然未得到真正解決，還要通過民事訴訟決定歸屬。為了避免當事人之間發生糾紛，少走彎路，一方面是加強城市房屋登記行政管理，另一方面是在當事人起訴立案時，就應當引導當事人先期通過民事訴訟先解決房屋所有權糾紛，確定房屋所有權歸屬，確有必要時，再進行行政訴訟。這樣，既能徹底解決當事人之間的產權爭議，又能減少當事人的訴累，起到較好的法律效果和社會效果。

2、制定統一的法律、法規，規范城市房屋權屬登記管理。針對目前房屋權屬登記方面的法律法規等各種規章規定不統一、不規范，房產與地產登記的不統一等現狀，還有如對登記機關的登記行為應是作形式審查還是必須進行實質審查的問題、訴訟時效問題等等，因缺乏明確、具體、統一的規定，不同法院對相類似的案情可能會作出截然不同的裁判結果。應盡快制定和完善有關房產登記的法律、法規和規章，統一現在實踐中存在的混亂，是解決當前的房產登記行政案件審理工作諸多問題的根本辦法。

目前，我國現行的房地產登記制度房地產登記由不同的登記機關分別登記。房屋與所占用的土地使用權是不可分割的，房地產產權的登記本應當是一次進行的，證書也應當只領取一個，但由于我國對房地產事項由房屋與土地分部門管理，所以房地產權屬登記一般是土地使用權和房屋所有權登記分別在土地管理機關和房地產管理機關進行。據報道，從2006年1月起，天津市范圍內國有土地凡經房屋、土地初始登記的住宅房地產發生轉讓、抵押和變更，將統一核發房地產權屬證書。實行國有土地住宅房地統一登記、兩證合一，這是根據國家和天津市有關法規推出的房地產權屬登記發證新的管理辦法。屆時，申請人可以到房屋管理部門統一申請房屋和土地登記，填寫一個申請書，交納一次費用，領取一個證書。實現房地同步登記，進一步規范房地產權屬登記行為，保護房地產權利人的合法權益，降低行政成本，提高登記效率，方便企業、群眾，減少支出。同時，增強政府對房地產市場監管和風險防范能力，增加國有土地收益。同時為保障土地房屋統一登記兩證合一，天津市國土房管局對各區縣住宅土地情況進行了調查，制定了統一的登記政策和規范。對政策銜接、登記程序、時限、收費等問題做出明確規定，確保土地和房屋登記的同步進行；同時，結合房屋補登工作，組織開展對之前使用國有土地進行住宅建設用地補登工作。對全市國有土地上的住宅以及宗地內與住宅相連的底商，經房屋初始登記和土地初始設定登記后，申請房地產權屬登記的，按房屋權屬登記業務分別由各區、縣房管局和市登記發證交易中心受理。這是地方法規統一規范房地產權屬登記先行者。

針對不動產登記制度，有關專家指出，不動產登記是建立物權制度的重要基礎，物權公示是物權法的一重要原則，房屋權屬登記的公信力，是指房屋登記機關在登記簿上所作的所有權權屬記載，具有使社會公眾信其正確的法律效力。當前我國房屋所有權登記制度尚不完善，現行立法沒有關于登記公信力的規定，審判實踐中對于房屋所有權登記有無公信力認識不一，并由此導致兩種不同的處理結果。筆者認為，明確我國房屋所有權登記具有公信力，有利于維護善意第三人利益和交易安全，符合我國房屋所有權登記的現狀，對于統一司法亦有重要意義。

鑒于此，許多專家提出，應當通過法律明確對不動產實行統一登記，盡量節省當事人的時間，減輕當事人的負擔。對此《物權法》規定不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，依照法律規定應當登記的，自記載于不動產登記簿時發生效力。不動產登記簿是物權歸屬和內容的根據。不動產權屬證書是權利人享有該不動產物權的證明。雖然全國人大公布的《物權法》中，對不動產登記制度作出了基本的規定，如登記機構職責、異議登記與預告登記制度、登記過錯的賠償責任等，但是《物權法》畢竟不是一部專門的針對房屋權屬登記方面的行政法規，并且《物權法》中的這些規定仍有許多不明確的地方，遠不能解決實踐中遇到的問題，亟待法律和規章的進一步細化。如登記機關審查申請材料的范圍和程度、登記公告程序的完善、登記機關承擔賠償責任的標準和范圍等等。另外行政程序法的缺失也是造成房產登記行政訴訟案件諸多困惑的因素，期望這部關于房地產權屬登記的基本行政法律能盡快出臺，為審理此類案件提供明確的法律依據。

3、 規范房屋的權屬登記，在適用法律和登記內容上更加具體和明確；房產登記機關對登記申請的審查既包括產權來源資料是否齊全等形式上的審查，也包括權屬是否清楚的實質性審查。　我國《城市房屋權屬登記管理辦法》第十條規定：房屋權屬登記依以下程序進行：（一）受理登記申請；（二）權屬審核；（三）公告；（四）核準登記，頒發房屋權屬證書。本條第（三）項適用于登記機關認為有必要進行公告的登記。根據上述法律規定的房屋權屬登記程序看，登記程序過于簡單，對登記的內容的規定也不具體和明確，從而引發目前大量房屋權屬登記行政案件的出現。不動產所有權登記簿具有核心的效力，應注明不動產物權的各項權利，不動產只有登記后才能產生權利，任何人都有權信任登記的效力。對此筆者在前文已做了闡述，在此不在多說。但就如何規范權屬登記，相關法律法規在登記的內容和要求上應更加具體和明確。如《物權法》第二十條規定的預告登記制度。這是我國不動產物權登記制度上的一項新的重要制度。預告登記后，未經預告登記權利人的同意，處分該不動產的，不發生物權效力。通過預告登記將可能地保護了買方的合法權益，這一項制度的實行也必將在很大程度上避免“一房二賣”的不良現象發生。再如可以借鑒德國民法上規定的土地房地產登記公證制度。房地產的權屬登記的真實性的審核由法律賦予的公證機關來執行，這在很大程度上保證了權屬登記的真實性，也保證權屬登記的法律效力。

根據現行的法律對房屋登記制度的規定來看，房屋登記制度以形式審查為主，只要求當事人或申請人提交符合規定的書面材料即可。但這種體制下隨之而來的問題是有些房屋登記并沒有經過權利人的同意，申請材料被人冒名簽字，惡意登記，結果導致房地產行政訴訟案件的發生，房地產登記被法院撤銷。大量此類房地產行政訴訟案件的發生，一方面損害了房屋權利人的利益，增加他們的維權成本，一方面也損害了房屋登記部門的形象。而現在我們看到，《物權法》第十二條規定：“登記機構應當履行下列職責：（一）查驗申請人提供的權屬證明和其他必要材料；（二）就有幸在登記事項詢問申請人；（三）如實、及時登記有關事項；（四）法律、行政法規規定的其他職責。申請登記的不動產的有關情況需要進一步證明的，登記機構可以要求申請人補充材料，必要時可以實地查看”。該條在規定登記機構的職責時明確要求應當就有關登記事項詢問申請人。通過立法的形式要求登記機構在權屬登記時作出實質性審查，詢問申請人這一行為，能夠很大程度上阻止在房屋權利人不知情的情況下房屋被惡意轉移登記，當事人在國家機關面前親口說謊，要比冒充簽字難做得多。此外，《物權法》上還規定的房地產更正登記和異議登記制度，也納入了實質性審查的范疇。我們有理由相信確立房地產登記部門的一定程度上實質性審查職責，將更有效地規范房地產登記秩序，提高房地產登記部門的公信力。

4、加強房屋登記的行政法律監督；一方面是自我監督，行使行政管理注銷權利，嚴格執行房屋權屬登記審查制度；另一方面是社會監督，同時還有法院監督等，依法糾正不當的行政行為。《屋權屬登記管理辦法》第二十五條規定，登記機關發現申報不實、涂改房屋權屬證書、房屋權利滅失而權利人未在規定期限內辦理房屋權屬注銷登記、因登記機關的工作人員工作失誤造成房屋權屬登記不實的有權注銷房屋權屬證書。注銷房屋所有權證是登記機關依職權而提起，屬于登記機構的職權范圍。注銷房屋權屬證書是登記機關經調查核實后作出書面處理決定送達當事人，并收回原發放的房屋權屬證書或者公告原房屋權屬證書作廢，這屬于房產登記機構自我審查監督范圍。

其次法院在依法審理房產登記行政訴訟案件時，應充分發揮法院的審判職能。（1）正確認識房產登記行為的性質，把握審理房產登記行政訴訟案件的規律。房產登記只是對民事行為的認可行為，而不是對民事糾紛的處理行為。認清房產登記行為的性質，才能進一步把握好審理房產登記行政訴訟案件的規律。（2）明確對房產登記行為的司法審查標準。司法是最終的救濟渠道，法院是公正的最后屏障，所以法院的審查義務和權限理應高于登記機關。司法也是對行政權最有力的監督。（3）正確處理行使審判職能與支持登記機關依法行政的矛盾。由于房產登記相關法律規定欠缺、抽象、簡單，而大家對法律理解的分歧又較大，不可避免登記機關的結論與法院的認定存在不同。一方面，我們要堅決糾正登記機關的錯誤觀點，另一方面，也要進一步加強與他們的溝通，通過提出司法建議、召開座談會、聯合舉辦講座等方式，達成法律理解的一致和案件處理的共識，使司法權與行政權和諧統一。

隨著我國市場經濟的飛速發展，公民權利意識和法制觀念不斷提高，對房地產登記這種關系重大財產權屬的行政行為大都積極利用法律尋求權益保障，房地產登記行政案件呈快速上升的勢頭。但是，當前我國有關房地產登記的一系列制度卻相對滯后，房地產登記行政審判工作難度很大。因此，我們應認真對待每一件房地產案件的審理工作，既要充分保護房地產權利人的合法權益，也要公平界定登記機關的職責、義務，力爭法律效果和社會效果的高度統一。