《行政訴訟法》修改建議稿中首次設(shè)定行政公益訴訟類型，行政公益訴訟的規(guī)定是對(duì)現(xiàn)行訴訟法理論的一大創(chuàng)舉。行政公益訴訟是同被訴行政行為無(wú)法律上的直接利害關(guān)系的人提起的、以公共利益為目的的行政訴訟。為保護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益不受侵害，重要的前提是確立一個(gè)適格主體，以在其受到侵害時(shí)請(qǐng)求司法保護(hù)。國(guó)家理應(yīng)是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的主體，這是由我國(guó)憲法規(guī)定和國(guó)家職能所決定的。但這只是一個(gè)抽象價(jià)值主體，落實(shí)到具體訴訟中，就必須確立一個(gè)特定的實(shí)體來(lái)行使訴權(quán)，才能啟動(dòng)訴訟程序。

我國(guó)學(xué)術(shù)界關(guān)于行政公訴人的觀點(diǎn)主要有三種：一是由普通民眾提起行政公益訴訟，二是由特定的公益性團(tuán)體和部分自治組織提起行政公益訴訟，三是由檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟。下面分別予以闡述和分析：

一、公民個(gè)人的原告資格

是否應(yīng)該賦予公民個(gè)人行政公益訴訟原告資格，在我國(guó)存在兩種不同的觀點(diǎn)：一種觀點(diǎn)認(rèn)為公民應(yīng)該享有提起行政公益訴訟的原告資格，因?yàn)椤肮姷膹V泛參與無(wú)疑能形成對(duì)侵害社會(huì)公益行為有效威懾的監(jiān)督制約”[1];另外一種觀點(diǎn)認(rèn)為，不宜由公民個(gè)人提起行政公益訴訟。理由是：賦予公民個(gè)人行政公益訴訟原告資格，容易“造成濫用訴權(quán)的局面”；納稅人、消費(fèi)者的利益處于渙散狀態(tài)，其個(gè)人無(wú)力應(yīng)對(duì)處于優(yōu)勢(shì)和支配地位的行政組織。

筆者同意第一種觀點(diǎn)，認(rèn)為公民個(gè)人不應(yīng)該享有公益訴訟的原告資格。是否賦予公民行政公益訴訟原告資格，不僅是一個(gè)憲法原則問題，而且是一個(gè)復(fù)雜的操作性問題。根據(jù)憲法規(guī)定，公民享有廣泛的民主權(quán)利，能參與國(guó)家事務(wù)的管理，有權(quán)對(duì)不法侵害公共利益的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和形成壓力，從而促進(jìn)政府機(jī)關(guān)依法行政。但不能否認(rèn)，在我國(guó)，由于傳統(tǒng)文化的影響加之現(xiàn)實(shí)生活中行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)大，公民個(gè)人在自己的合法權(quán)益受到侵害時(shí)起訴率非常低，“不知告，不愿告，不敢告”的情形十分普遍，即使起訴后，撤訴率和敗訴率又極高。涉及自己利益的情況尚且如此，為與自己利益無(wú)涉的公益提起行政訴訟，更難以想象。我們認(rèn)為，現(xiàn)階段，在我國(guó)賦予公民個(gè)人行政公訴啟動(dòng)資格是不可行的，條件并沒有具備。

公民作為行政公益訴訟的起訴人，在西方是經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的發(fā)展過(guò)程，由“從嚴(yán)”到“放寬”。西方法學(xué)界曾經(jīng)固守一個(gè)共同的理念：公民有權(quán)借助司法程序保護(hù)公共利益。改革開放的中國(guó)，雖然民主法治化進(jìn)程日益加快，但尚為形成公民代表公益訴訟的理念，因此，賦予公民個(gè)人行政公訴權(quán)的條件還不成熟，還有待于理論和實(shí)踐的發(fā)展。

二、公益組織的原告資格

在西方，公益組織是指以謀求社會(huì)公共利益的非營(yíng)利性質(zhì)的法人如消費(fèi)者協(xié)會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、宗教組織和慈善機(jī)構(gòu)等。公益組織不僅是重要的社會(huì)自治團(tuán)體，也是聯(lián)系政府和公民之間的重要橋梁，一方面它不斷的將國(guó)家和政府的法律、政策以及各種發(fā)展規(guī)劃等信息貫徹給其成員；另一方面，又作為公益代表向國(guó)家和政府不斷地傳達(dá)公眾的所思所想，表達(dá)他們的愿望和訴求，從而使國(guó)家和公眾之間形成良性的互動(dòng)，使整個(gè)社會(huì)趨于和諧。正因?yàn)楣娼M織的這種特性，因此它在介入社會(huì)公益糾紛和實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益方面能夠發(fā)揮重要的作用。公益組織與普通公民相比，具有更多的優(yōu)勢(shì)：首先，公益組織有條件整合其成員或一定范圍內(nèi)公眾的意愿和利益，能夠代表整體的公共利益，而公民由于其個(gè)人能力、精力及知識(shí)等方面的限制，即使他有強(qiáng)烈的公共意識(shí)，其公益代表性仍然可能是狹隘的、片面的；其次，公益組織的利益與社會(huì)公共利益具有高度的一致性；再次，公益組織作為行政公益訴訟原告有利于減少當(dāng)事人過(guò)多以及公民濫訴等現(xiàn)象，從而減少了司法資源的浪費(fèi)和對(duì)行政效率的負(fù)面影響；最后，由于公益組織具有一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和人力資源，他能夠支付行政公益訴訟的基本成本，這有利于訴訟的順利進(jìn)行。現(xiàn)在美國(guó)法院已承認(rèn)一些保護(hù)歷史文物的公民團(tuán)體，公共福利社團(tuán)、環(huán)境組織等享有行政公益訴訟的原告資格。[2]其他賦予公益組織起訴權(quán)的國(guó)家還有德國(guó)、日本和英國(guó)。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟法35條規(guī)定：“以公益為目的之社團(tuán)法人，于其章程所定目的范圍內(nèi)，由多數(shù)有共同利益之社員，就一定法律關(guān)系，授予訴訟實(shí)施權(quán)者，得為公共利益提起訴訟”。

如上所述，我們可以看出，在西方等國(guó)家和地區(qū)，公益組織作為公益訴訟的原告具有檢察官和公民無(wú)法替代的一些優(yōu)勢(shì)。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展和政治體制改革的進(jìn)一步深入，國(guó)家權(quán)利逐步向社會(huì)權(quán)利過(guò)度，環(huán)保協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、婦女聯(lián)合會(huì)等公益法人應(yīng)運(yùn)而生，并在代表和維護(hù)公共利益方面發(fā)揮著一定的作用。但同時(shí)我們也應(yīng)看到，在我國(guó)，由于歷史和現(xiàn)實(shí)原因，例如環(huán)保協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)難以承擔(dān)起公益訴訟的重?fù)?dān)，如果將這些社會(huì)團(tuán)體和組織也納入行政公益訴訟原告的范圍之內(nèi)，恐怕很多問題都難以解決。

現(xiàn)實(shí)生活中存在大量公益被侵犯而得不到司法救濟(jì)的情況，其中主要以國(guó)有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染和破壞、土地開發(fā)中的不合理利用、政府在公共工程的審批和招標(biāo)、發(fā)包過(guò)程中的違法行為、以及政策性價(jià)格壟斷行為最為典型。其中國(guó)有資產(chǎn)流失，主要表現(xiàn)為兩種情況：一是國(guó)有資產(chǎn)被侵占、轉(zhuǎn)移；二是國(guó)有資產(chǎn)被損毀、滅失。上述兩方面的侵害和侵蝕有時(shí)是相互配合的，有些國(guó)有資產(chǎn)的流失是內(nèi)外勾結(jié)、惡意串通造成的。因此，腐敗往往導(dǎo)致流失，而流失又隱藏著腐敗。在此過(guò)程中，行政機(jī)關(guān)不僅存在疏于管理的不作為問題，且往往直接組織、插手各種違法操作。國(guó)有資產(chǎn)屬全體人民，國(guó)家機(jī)關(guān)是依人民授權(quán)而管理國(guó)有資產(chǎn)的，故若其在管理中懈怠或?yàn)E用職權(quán)，人民或公益組織應(yīng)有權(quán)直接動(dòng)用司法手段進(jìn)行干預(yù)。但問題的癥結(jié)是，面對(duì)居于明顯強(qiáng)勢(shì)的行政機(jī)關(guān)，公益組織將以何種力量與之抗衡？我們目前的公益組織，大多沒有自己的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，要靠政府財(cái)政的支持，試想公益組織如果能提起行政公益訴訟，那么這筆高昂的需預(yù)先繳納的訴訟費(fèi)該如何支付？倘若訴訟費(fèi)的問題能夠解決，那當(dāng)其提起公訴時(shí)，公益組織又該由誰(shuí)來(lái)應(yīng)訴，通過(guò)何種途徑和方式來(lái)參加訴訟活動(dòng)？就目前而言，公益組織中確實(shí)有一些熟悉法律的人士，但數(shù)量還是相當(dāng)有限，如果由他們參加法庭訴訟，可操作性不強(qiáng)。因?yàn)橹С衷V訟，是一項(xiàng)非常專業(yè)的司法活動(dòng)，法律專業(yè)性要求很高，一般社會(huì)人士恐難勝任。再者，行政公訴的案件一般都牽涉面較廣，公益組織沒有能力也沒有權(quán)利去完成案件的調(diào)查取證工作。因此，就現(xiàn)階段來(lái)說(shuō)，我們國(guó)家還不適合賦予社會(huì)團(tuán)體和公益組織提起行政公訴的起訴權(quán)。

三、檢察機(jī)關(guān)的原告資格

公共利益的主體抽象甚至分散，特定個(gè)人的利益在其間具有隱匿性或者微不足道，公共利益的增加或減少不會(huì)直接使個(gè)人的利益比別人更多或更少，在通常情況下，個(gè)人更愿意坐享別人對(duì)公共利益的奉獻(xiàn)。這種“搭便車”的心理使個(gè)人難以產(chǎn)生付出高昂成本提起行政訴訟的動(dòng)機(jī)。鑒于公共利益的這種特性，就必須確立一個(gè)特定的實(shí)體來(lái)行使訴權(quán)，在公共利益受到非法行政侵害時(shí)，由它代表國(guó)家、社會(huì)或公眾向法院提起行政公益訴訟。相對(duì)而言，檢察機(jī)關(guān)較人民代表大會(huì)、法院和政府更具優(yōu)勢(shì)。

就立法、行政和司法機(jī)關(guān)職能與分工來(lái)看，立法機(jī)關(guān)如我國(guó)全國(guó)人大及常務(wù)委員會(huì)具有立法賦予的法律監(jiān)督職能，但只能就一部分違憲事項(xiàng)進(jìn)行審查，予以監(jiān)督。上級(jí)行政機(jī)關(guān)可以監(jiān)督甚至制約下級(jí)行政機(jī)關(guān)，但這完全是內(nèi)部性的，形成的制度是行政復(fù)議而非行政訴訟。法院是制約行政權(quán)力的司法部門，但其實(shí)行“不告不理”原則，是一種“消極”的制約方式，這種方式不符合行政公訴中公訴人的角色，而且法院也不能審理自己的案件。此外，政府在其具體行政行為侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的情況下，不可能既作為原告也作為被告參加訴訟；人民法院作為審判機(jī)關(guān)，居于裁判者地位，根據(jù)訴審分立的原則，也不可能去行使訴權(quán)；而人大常委會(huì)及其專門委員會(huì)基于其國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)，不可能在享有立法權(quán)的同時(shí)，有去行使具體的訴權(quán)，這與現(xiàn)代法治理論相違背。

由此可見，人民代表大會(huì)、法院和政府都不適合擔(dān)任行政公益訴訟的原告，而通過(guò)比較分析各類國(guó)家機(jī)關(guān)，我們發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)比較適合擔(dān)任行政公益訴訟的原告。

我國(guó)憲法第129條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。從理論上講，該憲法規(guī)定確立了一個(gè)開放性的法律監(jiān)督理念，檢察機(jī)關(guān)對(duì)法律的實(shí)施應(yīng)擁有全面的監(jiān)督權(quán)，因此，國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律的行政行為不應(yīng)排除檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)和“最高法律秩序的代表者”，有權(quán)對(duì)行政實(shí)施檢察監(jiān)督。從我國(guó)目前情況來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的行政檢察監(jiān)督主要體現(xiàn)在對(duì)違法但已經(jīng)生效的裁判提出抗訴，這是一種對(duì)行政審判的事后監(jiān)督。這種監(jiān)督固然是行政檢察監(jiān)督的重要內(nèi)容，但不應(yīng)該是全部?jī)?nèi)容。作為國(guó)家法律監(jiān)督專門機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，其主要任務(wù)不僅在于保障國(guó)家法律統(tǒng)一，維護(hù)司法公正，而且還在于保護(hù)公共利益不受非法行為包括非法行政行為的侵犯。法國(guó)的檢察理論認(rèn)為：“檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)就是維護(hù)公益”。[3]當(dāng)公共利益受到來(lái)自行政權(quán)力濫用的威脅時(shí)或因行政不作為而受到嚴(yán)重影響時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)力也有責(zé)任作為公共利益的代表提起行政公益訴訟。檢察機(jī)關(guān)通過(guò)借助自身的特殊地位使松散的公共利益得以整合和保護(hù)，并使那些在行政管理中處于弱勢(shì)的間接行政相對(duì)人的合法權(quán)利得以申張，更重要的是，檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟，更能有力地制裁侵犯公共利益的具體行政行為，更能有效的促使政府依法行政，從而實(shí)現(xiàn)其法律監(jiān)督的目標(biāo)。賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴權(quán)在理論上并不存在憲法障礙，而是憲法對(duì)檢察機(jī)關(guān)性質(zhì)規(guī)定的應(yīng)有之義，不違背我國(guó)的憲法精神。同時(shí)，我國(guó)《憲法》第131條還規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。”該憲法規(guī)定表明，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)具有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的地位，與西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)大多隸屬于行政機(jī)關(guān)相比，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)的地位更為超脫，賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴訟權(quán)更能發(fā)揮其在行政公益訴訟中的積極作用。

檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，其監(jiān)督的內(nèi)容就其實(shí)質(zhì)而言，當(dāng)然包括對(duì)行政法律的實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督，而行政法律包括行政實(shí)體法和行政程序法。因此，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政法律的實(shí)施，其監(jiān)督的領(lǐng)域應(yīng)當(dāng)包括行政主體的行政活動(dòng)及行政程序活動(dòng)。而《行政訴訟法》第10條規(guī)定：“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”及第64條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提起抗訴”，卻將檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法律實(shí)施的監(jiān)督僅僅限于監(jiān)督行政訴訟活動(dòng)，且監(jiān)督方式僅為按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。現(xiàn)實(shí)表明，檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法律實(shí)施的監(jiān)督僅有行政訴訟中的抗訴權(quán)是不夠的。原因在于：首先，監(jiān)督手段過(guò)于單一。僅以抗訴方式監(jiān)督，使得檢察機(jī)關(guān)即使發(fā)現(xiàn)了尚不構(gòu)成犯罪的侵害公共利益的違法行政行為卻無(wú)法通過(guò)其他手段及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督、糾正。其次，大片監(jiān)督“盲區(qū)”的存在。由于檢察機(jī)關(guān)的抗訴是只能對(duì)生效的行政裁判的抗訴，這種事后的抗訴使得檢察機(jī)關(guān)對(duì)于尚未生效的行政裁判以及大量未進(jìn)入訴訟程序的違法行政行為，只能消極等待，等待著當(dāng)事人將違法行政行為訴諸法院，等待著行政裁判生效時(shí)刻的到來(lái)。若當(dāng)事人沒有起訴，檢察機(jī)關(guān)對(duì)尚不構(gòu)成犯罪的侵害公共利益的違法行政行為只能束手無(wú)策，形成了對(duì)行政活動(dòng)監(jiān)督的“盲區(qū)”。再次，《行政訴訟法》賦予了檢察機(jī)關(guān)抗訴權(quán)利，但卻沒有賦予其相應(yīng)的調(diào)查案件、收集證據(jù)的權(quán)利，這對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)施行政抗訴權(quán)不能不說(shuō)又是一個(gè)局限。種種限制，使檢察機(jī)關(guān)在“抗訴權(quán)”的狹小空間內(nèi)無(wú)法真正形成對(duì)行政法律實(shí)施的有力監(jiān)督。而賦予檢察機(jī)關(guān)行政公益訴權(quán)，不僅可以豐富檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督手段以及平衡審判權(quán)相對(duì)于行政權(quán)的弱勢(shì)地位，而且可以將國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政法律的活動(dòng)時(shí)時(shí)置于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督之下，這是掃除檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政法律監(jiān)督“盲區(qū)”的需要，更是加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的需要。

從我國(guó)立法的歷史來(lái)看，曾有過(guò)檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的相關(guān)規(guī)定。中國(guó)近代北洋政府1914年公布的《平政院編制令》和《行政訴訟法》規(guī)定，對(duì)行政官署損害人民權(quán)利之行政處分或決定，人民在法律規(guī)定時(shí)間內(nèi)沒有提起行政訴訟的，肅政廳之肅政史可以在法定訴訟時(shí)間過(guò)后的60天內(nèi)，以原告身份提起行政訴訟。從機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)說(shuō)，肅政廳行使監(jiān)察機(jī)關(guān)的職權(quán)，它獨(dú)立于內(nèi)閣，直屬于大總統(tǒng)。革命根據(jù)地時(shí)期，檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟，最早可溯至1939年的《陜甘寧邊區(qū)高等法院組織條例》，其在高等法院檢察長(zhǎng)職權(quán)的第6項(xiàng)規(guī)定檢察長(zhǎng)“為訴訟當(dāng)事人或?yàn)楣娲砣恕薄＝▏?guó)后，1949年12月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條規(guī)定：“（最高人民檢察署）對(duì)于社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國(guó)家公益參與之。”1951年9月《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第3條第6款和《各級(jí)地方人民檢察署組織通例》第2條第6款規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家公益參與有關(guān)社會(huì)和勞動(dòng)人民利益有關(guān)之重要民事案件及行政訴訟。[4]從現(xiàn)階段我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，當(dāng)前我國(guó)存在國(guó)有資產(chǎn)大量流失、公害事件嚴(yán)重危害人民群眾的身體健康和生存環(huán)境、市場(chǎng)壟斷等行為得不到根本遏制等侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的狀況，就因?yàn)榉缮蠜]有一個(gè)適格的訴訟提起人，而造成公益妨害可繼續(xù)存在和受害人得不到法律救濟(jì)的不合理現(xiàn)象。人民利益是社會(huì)主義正義的基礎(chǔ)，社會(huì)主義正義是人民利益的觀念化、神圣化，然而國(guó)家和人民利益都無(wú)法得到有效維護(hù)，又何談在全社會(huì)實(shí)現(xiàn)公平和正義呢？而確立檢察機(jī)關(guān)提起行政訴訟制度，侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的行為能在一定程度上得到及時(shí)有效的糾正，從而使公平和正義在全社會(huì)得以彰顯。

綜上，我們認(rèn)為賦予檢察機(jī)關(guān)公益訴訟的原告資格，從我國(guó)現(xiàn)階段的理論和實(shí)踐來(lái)看，都是最可行和合理的。

 

注釋：

1、參見顏運(yùn)秋：《公益訴訟理論研究》，中國(guó)檢察出版社2002年版，第181頁(yè)。

2、同上，第185-187頁(yè)。

3、張衛(wèi)平：《程序公正實(shí)現(xiàn)中的沖突與平衡》，成都人民出版社1993年版，第387頁(yè)。

4、最高人民檢察院研究室：《檢察制度參考資料》（第三編），1980年刊印，第12-16頁(yè)。