我市自建市初期的大規(guī)模城市擴張和舊城改造使城市房屋拆遷成為必然，大量的房屋拆遷，改善了居民的居住條件、居住環(huán)境，加快了舊城改造的步伐，也保證了城市建設(shè)的順利進(jìn)行。但在拆遷問題中，同時暴露出一些矛盾，特別是一些由于歷史原因，許多私人自建的房屋，沒有辦理有關(guān)證件，可實際上已建成和居住了十幾年，甚至幾十年，房屋拆遷過程中不予認(rèn)可，不予補償，不但給這部分拆遷人的財產(chǎn)造成極大的損失，更會給社會引出新的問題。

一、分析城市房屋拆遷案件中無證房屋的形成成因

我市老城區(qū)無證照房屋形成的一部分原因是歷史形成的。上世紀(jì)六七十年代，一部分國有企業(yè)為解決單位職工居住問題，企業(yè)自行建造單位職工宿舍，隨著經(jīng)濟發(fā)展和時間的推移，企業(yè)將這部分宿舍通過房改出賣給單位職工個人，這些職工在房改后，隨著時間的推移，家庭人口數(shù)量不斷增加，原先房改的房子不夠住了，商品房又買不起。為解決生計問題，只能在原有證照房屋周圍搭建臨時住房，隨著生活水平的不斷提高，一些人開始將簡易房屋翻建成正規(guī)房屋甚至是二層樓房，小部分人員通過各種渠道在房地產(chǎn)管理部門辦理了國有土地使用權(quán)證和房屋產(chǎn)權(quán)證或其它各種建房手續(xù)，但大部分房屋什么手續(xù)也沒辦，也有一部分住戶由于對房屋的權(quán)屬意識認(rèn)識不夠和省一點辦證的手續(xù)費，錯過了辦證的時間。

我市老城區(qū)無證建筑形成的另一個原因是部分單位和居民法制意識薄弱，沒有及時依法辦理房屋的產(chǎn)權(quán)手續(xù)。如有的單位和個人認(rèn)為在自己的土地證或圍墻范圍內(nèi)就是自己的地盤，房子想怎么蓋就怎么蓋，全然沒有《城市規(guī)劃法》和《房地產(chǎn)管理法》的存在。有的街道為解決本轄區(qū)范圍內(nèi)下崗職工和無業(yè)人員的再就業(yè)問題，沿街破墻開店或新建商業(yè)網(wǎng)點，其本意出發(fā)點是好的，但缺少法制意識，沒有依法辦理新建商業(yè)網(wǎng)點的房產(chǎn)手續(xù)和房屋使用性質(zhì)手續(xù)，給老城改造工作的拆遷補償工作帶來困難。

二、城市房屋拆遷案件中對無證房屋的處理

老城區(qū)是歷史形成的，老城改造工作中對無證照建筑的處理是我們必須面對的現(xiàn)實問題。我國《城市房屋拆遷管理條例》第二十二條規(guī)定"拆除違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑，不予補償。"無證照房屋包括未登記、確權(quán)和未被登記、確權(quán)的房屋，并不完全都是違章建筑。如果將無證建筑一律視為違章建筑，實施無償拆除，這種作法容易引發(fā)不良的社會后果：一是容易傷害無辜者的利益，人為地將合法存在的無證照房屋列入違章建筑之列，造成上訪、訴訟案件增多，不利于社會的穩(wěn)定；二是驅(qū)使違章建筑當(dāng)事人違規(guī)辦照，滋生腐敗行為，加大老城改造的成本。因此，對老城區(qū)無證建筑的處理，筆者認(rèn)為在法律的框架下，應(yīng)本著尊重歷史面對現(xiàn)實的原則處理，具體建議如下：

1、應(yīng)當(dāng)比照有證房屋處理的情形。結(jié)合城市規(guī)劃行政管理工作的演變發(fā)展過程，應(yīng)有所區(qū)別的對待無證房的拆遷補償問題，首先1984年元月《規(guī)劃管理條例》出臺以前，私自所建的無證房，應(yīng)按有證房屋的條件，對其評估房地產(chǎn)市場價格進(jìn)行補償；其次，1984年元月至1990年4月1日《城市規(guī)劃法》開始施行期間，所建的無證房，按對其評估的房地產(chǎn)市場價格，扣除建房應(yīng)交納的有關(guān)稅費后進(jìn)行補償；再其次，1990年4月1日以后所建的無證房，若使用居住時，末影響城市規(guī)劃，則按重置價減去已使用年限折舊后進(jìn)行補償，但要適當(dāng)交納罰款。

根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證件或者違反工程規(guī)劃許可證件的規(guī)定建設(shè)，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃的，由縣級以上人民政府城市規(guī)劃行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期拆除或者沒收違法建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施；影響城市規(guī)劃，尚可采取改正措施的，由縣級以上地方人民政府城市規(guī)劃主管部門責(zé)令限期改正，并處罰款。據(jù)此，在審查拆除該類房屋的案件時，應(yīng)讓主管拆遷事宜的行政機關(guān)提供同級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門認(rèn)定該無證房屋存在嚴(yán)重影響了城市規(guī)劃結(jié)論，否則，應(yīng)將該類房屋作為有證房屋處理，同時，可在應(yīng)支付的拆遷補償費用中，協(xié)助扣除同級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門對其課以罰款的數(shù)額。我市也出臺了類似的“雙清”政策，對1997年以前建設(shè)的房屋因各種情況沒有辦理準(zhǔn)建手續(xù)的，在"雙清"時一律視為經(jīng)過審批，同意補辦房屋產(chǎn)權(quán)手續(xù)。故，在拆遷這些房屋時，如果具備當(dāng)時雙清辦證的條件，還應(yīng)按當(dāng)時的政策處理，視為有證房屋處理，在補償款中扣除相應(yīng)的雙清辦證費用即可。這樣處理，不僅將推動老城改造工作的順利進(jìn)行，而且對社會穩(wěn)定起到積極的作用，有利于拆遷工作進(jìn)入良性循環(huán)。

2、按違章建筑處理的情形。根據(jù)《城市規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，只要城市房屋拆遷主管部門能夠提供同級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門作出的認(rèn)定被拆房屋屬于嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，并認(rèn)定為違章建筑的結(jié)論，則將其作為違章建筑予以拆除，不予補償；如果沒有同級人民政府城市規(guī)劃行政主管部門認(rèn)定為違章建筑的結(jié)論，城市房屋拆遷主管部門自行將其作為違章建筑，不予補償，這勢必會造成被拆遷人的訴訟、信訪、甚至是無休止的上訪，給社會，給政府，給國家?guī)砀嗟呢?fù)面影響。

采用靈活變通的方法解決歷史遺留問題，無疑會起到減少被拆遷入的財產(chǎn)損失，穩(wěn)定社會的作用。總之，老城改造中的拆遷涉及老百姓切身利益，是影響社會穩(wěn)定的重要因素，我們一定要充分認(rèn)識到做好拆遷工作對于促進(jìn)老城改造和維護社會穩(wěn)定的重要性，認(rèn)真研究拆遷當(dāng)事人關(guān)心的熱點和難點問題，尋求解決老百姓反映強烈的，矛盾突出的問題，打破方法，讓被拆遷人理解拆遷、配合拆遷，減少拆遷矛盾。確保社會穩(wěn)定，在穩(wěn)定中方能推進(jìn)改革、發(fā)展，在改革發(fā)展中才能實現(xiàn)國家的長治之安。