行政行為在德國、日本、臺灣地區稱行政處分，在奧地利、瑞士、美國稱行政裁決。行政行為是大陸法系國家行政法的核心概念，其中尤以法國的理論影響深遠。行政行為在法國是學術上使用的一個名詞，不是法律概念。行政行為的定義歷來爭議很大，最廣義的理解是指行政機關行使行政權，為了行政的目的作出的所有行為，包括法律行為和事實行為。有的則主張行政行為不包括事實行為，僅指行政機關所作出的產生法律效果的行為，包括公法和私法上的效果。有的則進一步主張應將行政機關根據私法作出的行為排除在外。各種觀點不一而足。

學術上的不確定性，在某種程度上表現在各國法律規定上的不一致和混亂。在德國，行政行為稱為行政處分，在德國《聯邦行政程序法》第35條規定：“行政處分指官署為處理公法上具體案件，所為之處分、決定或其他公權力之處置，而對外直接發生法律效果者而言”。在德國還規定了“一般處分”的概念。所謂一般處分是指“對有一般性特征而確定其范圍之人所為，或有關物之公法性質以及其共同使用之行政處分”。這樣一般處分可分為對人的一般處分和對物的一般處分。在德國，行政行為就是我們通常所說的具體行政行為，不同于我們國家所說的行政行為。

日本規定，行政處分指“行政機關的處分及其它相當于行使公權力的行為”。（日本《行政程序法》）這個定義很概括不確定，沒有指出行政處分的具體內涵。在日本強制執行、即時強制不屬于行政行為，而事實行為，因為其沒有產生、變更或者消滅行政相對人的權利義務，也不屬于行政行為。臺灣地區參照了德國的立法，其行政處分以及一般處分的規定與德國相一致。美國將行政機關的行為分為“制定法規”和“裁決”兩種。在美國的《聯邦行政程序法》中予以規定。

分析以上國家關于行政行為的定義，主要有兩個特點：

第一、除美國外，其他國家都從區分公私法的角度界定行政行為的，將行政行為限定為公權力領域，將行政機關的私法行為排除在外。這是因為在大陸法系國家，公法與私法的劃分，是對法律所作的最基本的一種分類，對于行政法這樣特殊的部門法來說尤為重要。然而隨著社會的發展，行政從強制行政到服務行政轉變，行政行為的方式日益多元化，以私法完成公共任務越來越普遍，比如行政合同，行政指導等方式的產生，對傳統的行政行為理論產生沖擊。使得很多學者以及法律實踐者不得不重新考慮行政行為的性質問題。

第二、采用了與行政訴訟銜接的方式對行政行為下定義。行政機關的有些行為，不宜由法院進行審查，比如行政機關制定法規命令的行為，也就是我們通常所說的抽象行政行為；有些行為，沒有對行政相對人的權利義務產生影響，如調查等事實行為，不能由法院審查。這些不宜或者不能由法院審查的行政機關的行為，就被排除在行政行為之外。于是，行政程序法上的行政行為九比學者定義的行政行為范圍要小。這就是理論與實踐的差異和距離。

雖說各國對行政行為的定義有一定的差別，如臺灣將行政行為界定為行政機關單方行為。但都具備以下一個方面的內容：

1、行政行為是行使行政權的組織的行為。即行政行為的主體是行使行政權的組織，一般是行政機關，傳統理論認為立法機關和司法機關不是行政行為的主體。這種觀念已經動搖，所謂的立法行政行為，司法行政行為都被劃入行政行為的范疇，所以說行政行為的范疇在不斷擴展。

2、行政行為是就具體事項作出的行為。即我們認為的具體行政行為，我國認為的行政行為還包括抽象行政行為，比其他國家的行政行為要寬泛。

3、行政行為是根據公法作出的行為。即依據是公法，并不是說行政機關的所有行為都是行政行為，比如說行政機關購買辦公用品就不是行政行為。但是我認為如果行政機關以私法的形式，來完成公法上或者具有公法上效果的任務，就是行政行為，所以我認為行政合同不宜排除在行政行為之外，目前德國的做法就是將行政合同（也就是公法合同）與他們定義的行政行為作為并列的兩個概念，并不是說行政合同和行政行為有根本的不同，而只是它的方式比較特別，其他并無二致。

第四、行政行為是產生法律效力的行為。

第五、行政行為是對外發生法律效果的行為。就是所謂的外部行政行為，我認為內部行政行為不該排除在行政行為之外，因為內外部之分沒有明確的界限，內部行政行為也會產生外部的效果。

綜上所述，傳統的行政行為性質的界定太過狹隘，不符合社會發展和行政權形式的需要，以及與行政訴訟的發展也不匹配。當然說擴展行政行為的范疇，并不是要無限擴大。根據實踐的需要來重新審視和界定行政行為，并且從法律上進行規定，對與行政訴訟的發展，保護行政相對人的權益異常重要。