對(duì)完善審委會(huì)工作機(jī)制的幾點(diǎn)思考
作者：吳秀榮 姜懷友 發(fā)布時(shí)間：2008-11-13 瀏覽次數(shù)：1547
長期以來，審判委員會(huì)（以下簡稱審委會(huì)）作為人民法院內(nèi)部的最高審判組織，在貫徹黨的路線方針政策，總結(jié)推廣審判經(jīng)驗(yàn)、討論決定重大疑難案件、統(tǒng)一執(zhí)法尺度與裁判標(biāo)準(zhǔn)、保證辦案質(zhì)量與效率等方面，起到了非常重要的作用。但是，審委會(huì)制度在立法上的不足，及其在實(shí)踐中暴露出的一些弊端和問題，在一定程度上影響了審判工作公開、公正、高效開展?，F(xiàn)結(jié)合筆者所在法院審委會(huì)工作實(shí)際，對(duì)審委會(huì)工作機(jī)制改革及運(yùn)行狀況進(jìn)行分析，提出推進(jìn)審委會(huì)工作機(jī)制改革的幾點(diǎn)建議，以期對(duì)當(dāng)前開展的審委會(huì)制度改革有所裨益。
一、審委會(huì)工作機(jī)制改革及運(yùn)行的概況
筆者所在的法院審委會(huì)制度改革起步較早，早在2001年初，即按照《人民法院第一個(gè)五年改革綱要》的要求啟動(dòng)了審委會(huì)的改革，專門制定了《審判委員會(huì)工作細(xì)則》，進(jìn)一步明確了審委會(huì)的工作職能、議事規(guī)則、議事程序等，隨后又出臺(tái)了《關(guān)于提交審委會(huì)討論案件程序的補(bǔ)充規(guī)定》和《審委會(huì)討論案件補(bǔ)充規(guī)定》，對(duì)提交討論的案件范圍以及程序作出了嚴(yán)格的規(guī)定。2005年，在審委會(huì)內(nèi)部成立了民事行政組和刑事組兩個(gè)專門的討論案件的機(jī)構(gòu)，并建立了審委會(huì)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)制度等。一系列的改革舉措，使法院審委會(huì)的工作逐步向著制度化、規(guī)范化和科學(xué)化的方向發(fā)展，有力地推進(jìn)了全院審判工作的開展，取得了一定的成效。概括起來，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
（一）規(guī)定審委會(huì)工作職責(zé)，明確審委會(huì)職能定位。《審判委員會(huì)工作細(xì)則》，根據(jù)《人民法院組織法》和三大訴訟法的有關(guān)規(guī)定，對(duì)審委會(huì)的組織性質(zhì)和職能作出明確規(guī)定：“審判委員會(huì)是本院的最高審判組織，是審判業(yè)務(wù)方面的決策機(jī)構(gòu)，指導(dǎo)和監(jiān)督各審判庭的工作”，“審判委員會(huì)定期總結(jié)審判工作中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)；討論決定審判工作中具體運(yùn)用法律、執(zhí)行政策的規(guī)定、意見；討論確定錯(cuò)案責(zé)任?！币陨弦?guī)定基本確定了審委會(huì)的職能定位，突出了總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)和討論決定重大、疑難案件兩項(xiàng)主要職能。
（二）規(guī)范審委會(huì)議事規(guī)則和程序，提高審委會(huì)工作效能。筆者所在的法院對(duì)審委會(huì)議事規(guī)則和程序作出了如下規(guī)定：一是每周四定期召開審委會(huì)，特殊情況需召開的，由院長臨時(shí)決定和召集；審委會(huì)由院長主持，院長因故不能參加的，可以委托副院長主持；審委會(huì)會(huì)議有超過半數(shù)以上委員出席，方可舉行。二是審委會(huì)討論決定事項(xiàng)堅(jiān)持民主集中制，所討論的事項(xiàng)須有全部委員半數(shù)以上同意方可通過；專業(yè)組討論事項(xiàng)不能形成決議的，需提交全體委員會(huì)討論。三是審委會(huì)委員遇有應(yīng)當(dāng)回避情形的，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)提出回避申請(qǐng)，由院長決定是否回避。四是嚴(yán)格規(guī)定議案提請(qǐng)程序。需提交審委會(huì)討論案件的，主審人應(yīng)持《提交審委會(huì)討論案件登記表》（經(jīng)庭長、分管院長簽字）提前二日到審委會(huì)秘書處登記，所討論案件的有關(guān)材料需提前一天分發(fā)到委員手中，以便委員熟悉案情。五是明確匯報(bào)和討論程序。具體程序是：主審人匯報(bào)案件審理情況及處理意見、委員向主審人詢問案件有關(guān)情況、案件承辦庭庭長發(fā)表意見、分管院長發(fā)言、委員按資歷由淺到深先后發(fā)言。六是實(shí)行考勤考核制度。每次會(huì)議都要求委員簽到，委員因病、出差或其他原因不能到會(huì)的，須事先向會(huì)議主持人請(qǐng)假，并經(jīng)主持人同意。定期公布考勤考核情況，納入委員的業(yè)績考核。較為嚴(yán)謹(jǐn)?shù)淖h事規(guī)則和規(guī)范的議事程序，保證了審委會(huì)工作的高效開展。
（三）嚴(yán)格案件準(zhǔn)入，提高討論案件的質(zhì)量與效率。筆者所在的法院明確規(guī)定，提交審委會(huì)討論的案件必須是本轄區(qū)內(nèi)重大、疑難、復(fù)雜的案件，具體明確為以下幾種類型：一是在本縣范圍內(nèi)具有重大影響或涉及穩(wěn)定的集團(tuán)訴訟案件；二是法律無明文規(guī)定的新類型案件；三是檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件；四是上級(jí)法院發(fā)回重審或再審的案件；五是需向上級(jí)法院請(qǐng)示報(bào)核的案件；六是擬宣告無罪或免予刑事處罰的案件；七是院長認(rèn)為需要提交審委會(huì)討論的其他案件。同時(shí)，規(guī)定提交討論案件必須經(jīng)庭長和分管院長審批同意。通過嚴(yán)格案件準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，避免了一些簡易案件進(jìn)入審委會(huì)，使審委會(huì)集中時(shí)間對(duì)一些疑難、復(fù)雜案件進(jìn)行深入討論，促進(jìn)了案件討論質(zhì)量的提高。2001年至2005年，審委會(huì)討論案件數(shù)分別為238件、138件、116件、85件、75件，呈逐年減少的趨勢(shì)；而總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)和對(duì)審判工作中帶有根本性、全局性問題進(jìn)行研究的次數(shù)呈逐年增長的趨勢(shì)，2001年至2005年分別是7次、9次、15次、19次、27次。實(shí)踐證明，隨著對(duì)審委會(huì)討論案件數(shù)量的控制，審委會(huì)的工作重心已開始由討論疑難案件向總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)方向逐步轉(zhuǎn)移。
（四）建立分組討論案件模式，提高審委會(huì)專業(yè)化程度。2005年底，筆者所在的法院在審委會(huì)內(nèi)部設(shè)民事行政組、刑事組兩個(gè)專門討論案件的機(jī)構(gòu)，分別由院領(lǐng)導(dǎo)委員和相關(guān)業(yè)務(wù)庭委員組成。民事行政組主要負(fù)責(zé)討論民一庭、民二庭、行政庭、審監(jiān)庭、執(zhí)行局、立案庭提交的重大、疑難、復(fù)雜的民事、行政、執(zhí)行、立案等案件。刑事組負(fù)責(zé)討論刑一庭、少年庭、審監(jiān)庭、立案庭提交的重大、疑難、復(fù)雜的刑事案件。分組討論案件模式建立后，民事行政組的委員可以不參加刑事案件的討論，刑事組委員可不參加民事行政案件的討論，既節(jié)約了時(shí)間與審判資源，又提高了案件討論的專業(yè)化程度，推動(dòng)了審委會(huì)工作質(zhì)量與效率的提高。
（五）建立委員直接辦案和業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)等制度，提高委員業(yè)務(wù)水平。筆者所在的法院規(guī)定，審委會(huì)委員每月旁聽1次庭審，并對(duì)庭審情況進(jìn)行點(diǎn)評(píng)；每月評(píng)查4件案件，并寫出詳細(xì)的評(píng)查報(bào)告；每年完成1篇調(diào)研文章；每年親自主審4件以上復(fù)雜疑難或有重大影響的案件。從2006年開始，我院審委會(huì)又建立了每周業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)制度，每次指定一名委員選擇一個(gè)專題（主要是新出臺(tái)的法律法規(guī)或司法解釋等）預(yù)先學(xué)習(xí)，然后在審委會(huì)學(xué)習(xí)會(huì)上帶領(lǐng)其他委員一起學(xué)習(xí)。通過以上措施，審委會(huì)委員更加重視業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和辦案實(shí)踐，不斷提高自身業(yè)務(wù)能力和水平，從而努力實(shí)現(xiàn)由“經(jīng)驗(yàn)型”法官向“能力型”法官的轉(zhuǎn)變。
二、現(xiàn)行審委會(huì)工作機(jī)制運(yùn)行中存在的問題
長期以來立法上對(duì)審委會(huì)制度規(guī)定得較為粗獷，《人民法院組織法》及三大訴訟法對(duì)審委會(huì)的職能定位、人員結(jié)構(gòu)、議事的規(guī)則及程序等都規(guī)定得很寬泛，各級(jí)法院都是在實(shí)踐中摸索審委會(huì)的運(yùn)行模式。這些客觀原因使得現(xiàn)行的審委會(huì)工作中暴露出了一些問題和弊端，影響了審委會(huì)工作的質(zhì)量與效率。就本院審委會(huì)工作實(shí)踐而言，主要存在以下幾方面問題：
（一）審委會(huì)人員結(jié)構(gòu)不盡合理。一是存在行政化傾向。目前，筆者所在的法院審委會(huì)共有15名委員，其中，院長、副院長5人，占委員總數(shù)的33.3％；業(yè)務(wù)庭庭長7人，占委員總數(shù)46.7％；其他部門負(fù)責(zé)人１人，占委員總數(shù)6.7％；資深法官2人，占委員總數(shù)13.3％；具有部門負(fù)責(zé)人以上行政職務(wù)的委員共13人，占委員總數(shù)的86.7％。審委會(huì)人員組成有明顯的行政化色彩，而且這些具有行政職務(wù)的委員往往事務(wù)較多，難以拿出充足的精力研究討論案件或?qū)徟泄ぷ髦兄卮髥栴}，經(jīng)常出現(xiàn)委員請(qǐng)假缺席會(huì)議的情況，一定程度上影響了審委會(huì)議事的質(zhì)量。二是專業(yè)化水平不高。15名審委會(huì)委員中，法碩1人、本科12人、大專2人，整體學(xué)歷層次不高。另外，由于審委會(huì)考核制度不健全，委員流動(dòng)性不強(qiáng)，一般只要進(jìn)入審委會(huì)，不論其是否稱職，除非出現(xiàn)調(diào)離、退休等原因，都不會(huì)被免除委員職務(wù)。一部分委員都是“經(jīng)驗(yàn)型”法官，他們從事審判工作時(shí)間較長，熟悉某一專業(yè)領(lǐng)域的審判工作，而對(duì)其他專業(yè)領(lǐng)域和新的法律法規(guī)、法律理念往往掌握不深，有些人已難以適應(yīng)新的審判工作實(shí)踐的要求。
（二）審委會(huì)職能主次不明。在審委會(huì)總結(jié)審判工作經(jīng)驗(yàn)和研討疑難案件兩項(xiàng)主要職能中，應(yīng)當(dāng)以前一項(xiàng)職能為主，以后一項(xiàng)職能為次。近年來，筆者所在的法院雖然通過出臺(tái)《審委會(huì)工作細(xì)則》等規(guī)范性文件，完成了審委會(huì)的工作職能定位，但是由于部分審判人員業(yè)務(wù)水平不高，過分依賴審委會(huì)定案把關(guān)或是害怕承擔(dān)錯(cuò)案責(zé)任，加之庭長、分管院長把關(guān)不嚴(yán)，仍有一些非疑難復(fù)雜案件被提交到審委會(huì)討論，使得審委會(huì)要花費(fèi)大量的時(shí)間用于討論研究個(gè)案，導(dǎo)致了審委會(huì)難以保證有充足的時(shí)間來總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、研究審判工作中帶有根本性、全局性問題和進(jìn)行權(quán)威性指導(dǎo)。審委會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)、綜合指導(dǎo)審判工作的職能難以充分發(fā)揮，使得審委會(huì)職能主次不明。
（三）審委會(huì)工作運(yùn)行機(jī)制不夠規(guī)范。一是審委會(huì)討論案件較為寬泛。正如以上所說，筆者所在的法院雖然對(duì)提交討論案件的標(biāo)準(zhǔn)和范圍作出了明確的規(guī)定，但是少數(shù)法官過分依賴審委會(huì)定案，而庭長、分管院長把關(guān)不嚴(yán)，導(dǎo)致了一些非重大、疑難案件涌入審委會(huì)，導(dǎo)致了審委會(huì)討論案件的數(shù)量過多，容易出現(xiàn)“討論走過場”現(xiàn)象，影響了討論的質(zhì)量與效果。二是審理案件的形式單一。目前，審委會(huì)審理案件主要采用召開會(huì)議、書面審理案件的方式，即聽取主審法官的匯報(bào)，查看卷宗材料，然后討論定案。這種方式導(dǎo)致審委會(huì)不親歷案件的審理過程，卻直接決定案件的裁判，有違審判相統(tǒng)一的原則。而且委員僅聽取主審人匯報(bào)，對(duì)案件情況了解不全，容易形成偏聽偏信、定案時(shí)難免失之偏頗。三是審委會(huì)委員回避制度難以有效落實(shí)。實(shí)踐中，雖然要求委員有回避情形的主動(dòng)回避，但由于審委會(huì)討論案件不對(duì)外公開，當(dāng)事人難以對(duì)委員是否遵守回避制度進(jìn)行監(jiān)督。四是錯(cuò)案責(zé)任追究不到位。按照有關(guān)審委會(huì)討論案件責(zé)任追究的規(guī)定，事實(shí)部分由合議庭承擔(dān)，法律適用部分由審委會(huì)承擔(dān)。但合議庭在匯報(bào)案件時(shí)如有疏漏和傾向，審委會(huì)難以發(fā)現(xiàn)，因錯(cuò)案需追究責(zé)任時(shí)，容易發(fā)生合議庭與審委會(huì)的扯皮，而審委會(huì)又實(shí)行集體負(fù)責(zé)制，最終往往是“誰都不負(fù)責(zé)任”。五是審委會(huì)考核制度不健全。審委會(huì)沒有客觀統(tǒng)一的考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)委員履行職能的實(shí)績難以考核。
三、健全和完善審委會(huì)工作機(jī)制的幾點(diǎn)思考
現(xiàn)行審委會(huì)制度中存在著以上一些問題和弊端，其根源是立法的不完善造成的，因此，應(yīng)當(dāng)從立法上對(duì)審委會(huì)的人員組成、職能、議事規(guī)則和程序等作出統(tǒng)一明確的規(guī)定。作為基層人民法院，在目前的立法較為粗獷的狀況下，應(yīng)當(dāng)按照《人民法院第二個(gè)五年改革綱要》（以下簡稱《二五綱要》）、《江蘇省高級(jí)人民法院關(guān)于推進(jìn)全省法院審委會(huì)工作機(jī)制改革的意見》（以下簡稱《審委會(huì)改革意見》）的要求，本著循序漸進(jìn)的原則，從以下幾方面逐步實(shí)施改革：
（一）改善審委會(huì)人員結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)審委會(huì)活力。審委會(huì)是人民法院的一級(jí)審判組織，行使的是審判業(yè)務(wù)方面的決策權(quán)，而非行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。因此，應(yīng)該選任一些綜合素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、具有豐富審判工作及業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的資深法官擔(dān)任委員，而應(yīng)摒棄將委員資格與行政職務(wù)掛鉤的做法。具體是做好以下幾項(xiàng)工作：一是要把握由“領(lǐng)導(dǎo)型”向“專家型”、“經(jīng)驗(yàn)型”向“學(xué)識(shí)型”、“單一型”向“全能型”轉(zhuǎn)變的改革方向，完善審委會(huì)人員組成結(jié)構(gòu)。要通過建立委員選任制，公開選拔一些政治過硬、業(yè)務(wù)精通、能力全面的“精英型”、“專家型”法官進(jìn)入審委會(huì)。二是要改善審委會(huì)委員的知識(shí)結(jié)構(gòu)。鼓勵(lì)委員參加學(xué)歷教育，提高學(xué)歷層次，組織他們參加業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，更新知識(shí)，提高業(yè)務(wù)技能。三是要建立委員優(yōu)勝劣汰的競爭機(jī)制。通過定期考核委員履行職責(zé)的實(shí)績情況，將不適宜從事審委會(huì)工作的委員淘汰出委員隊(duì)伍，騰出位置，選拔優(yōu)秀人才充實(shí)審委會(huì)隊(duì)伍。
（二）突出宏觀指導(dǎo)，均衡審委會(huì)職能。審委會(huì)總結(jié)審判經(jīng)驗(yàn)和討論決定疑難案件的兩個(gè)職能，總體上可歸結(jié)為從宏觀和微觀兩個(gè)方面對(duì)審判工作進(jìn)行指導(dǎo)?！秾徫瘯?huì)改革意見》第8條規(guī)定，“審判委員會(huì)應(yīng)當(dāng)著力加強(qiáng)對(duì)審判工作全局的決策指導(dǎo)和對(duì)審判經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)推廣。”根據(jù)以上文件精神，審委會(huì)主要職能應(yīng)由討論決定個(gè)案的微觀指導(dǎo)向總結(jié)推廣審判經(jīng)驗(yàn)的宏觀指導(dǎo)轉(zhuǎn)變。一是要進(jìn)一步明確重大、疑難案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。庭長、分管院長要嚴(yán)格按照標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)提交討論案件的嚴(yán)格把關(guān)，避免非重大、疑難案件進(jìn)入審委會(huì)，減輕審委會(huì)討論案件的工作壓力，以保證審委會(huì)有充足時(shí)間總結(jié)推廣審判工作經(jīng)驗(yàn)、研究審判工作中重大問題，從而有效地進(jìn)行宏觀指導(dǎo)。二是要實(shí)行提交審委會(huì)討論案件考評(píng)制度。由委員對(duì)所討論案件的主審法官進(jìn)行綜合考評(píng)，主要內(nèi)容包括是否符合提交討論條件、事實(shí)與證據(jù)認(rèn)定情況、適用法律情況、審理報(bào)告質(zhì)量等，將綜合評(píng)價(jià)結(jié)果納入法官業(yè)績考評(píng)檔案。三是要注重加強(qiáng)對(duì)審判工作宏觀管理。定期對(duì)審判工作運(yùn)行態(tài)勢(shì)進(jìn)行分析，及時(shí)發(fā)現(xiàn)審判工作中存在的問題，制定相應(yīng)的對(duì)策措施，幫助法官提高庭審駕馭能力、調(diào)研能力、審理疑難復(fù)雜案件和化解重大矛盾糾紛的能力等，促進(jìn)審判工作整體水平的提升。
（三）實(shí)行直接審理、聽審，改變審委會(huì)審理案件的方式。要根據(jù)當(dāng)前法院改革的實(shí)際情況，按照《二五綱要》、《審委會(huì)改革意見》的要求，改變審委會(huì)采用會(huì)議制書面審理案件的單一方式。要以書面審理為基本方式，積極探索審委會(huì)直接開庭審理案件和旁聽案件審理的方式，并根據(jù)形勢(shì)的發(fā)展，逐步擴(kuò)大采用直接審理和聽審案件的比例，直至完全采用直接審理制。所謂直接開庭審理，就是由審委會(huì)委員擔(dān)任合議庭成員或由委員與其他審判人員共同組成合議庭審理案件；旁聽案件審理，就是委員旁聽案件審理的全過程，對(duì)案件審理進(jìn)行指導(dǎo)。具體采用哪種方式審理案件，應(yīng)由審委會(huì)主持人決定，由相關(guān)專業(yè)委員會(huì)（小組）組織實(shí)施。具體實(shí)施方式，可按啟動(dòng)階段的不同，采用不同的方式：在立案后、審判業(yè)務(wù)庭尚未組成合議庭審理前，發(fā)現(xiàn)為疑難案件的，可提交審委會(huì)決定采用委員直接審理方式；合議庭審理過程中認(rèn)為需要審委會(huì)參與審理的，可提請(qǐng)審委會(huì)指派委員與原合議庭部分成員組成新合議庭繼續(xù)審理，或者由審委會(huì)或?qū)I(yè)委員會(huì)（小組）旁聽審理，適時(shí)指導(dǎo)合議庭審理。通過委員直接開庭審理或旁聽指導(dǎo)審理的案件，如合議庭能夠形成決議的，依法裁決，否則還應(yīng)提交審委會(huì)討論決定。
（四）規(guī)范審委會(huì)運(yùn)行機(jī)制，提高審委會(huì)工作質(zhì)量與效率。要適應(yīng)司法改革形勢(shì)的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)審委會(huì)工作規(guī)范化、制度化建設(shè)。一是要建立合議庭成員共同匯報(bào)案件制度。提交討論的案件，其合議庭成員都要參加匯報(bào)，各自陳述對(duì)事實(shí)認(rèn)定和法律適用的觀點(diǎn)，避免主審法官單獨(dú)匯報(bào)容易出現(xiàn)遺漏或有傾向的弊端。二是落實(shí)審委會(huì)委員回避制度。審委會(huì)委員有回避情形應(yīng)主動(dòng)回避；院長發(fā)現(xiàn)委員需回避情形的，應(yīng)指定其回避；建立提交審委會(huì)討論案件預(yù)先告知制度，合議庭在案件提交討論前，應(yīng)告知案件當(dāng)事人審委會(huì)組
