淺議非訴行政執(zhí)行警務(wù)化的可行性
作者:陳芳 發(fā)布時(shí)間:2008-10-17 瀏覽次數(shù):1285
非訴行政執(zhí)行案件是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟、又不履行的,行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件。隨著我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的不斷深入與發(fā)展,我國(guó)行政立法也日益完善,行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行非訴具體行政行為的案件逐年增多,大量的非訴行政執(zhí)行案件涌入法院。由于我國(guó)行政訴訟法及其解釋對(duì)非訴行政執(zhí)行案件僅僅作出了原則規(guī)定,可操作性不強(qiáng),各地法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行沒能統(tǒng)一規(guī)范。既有行政庭負(fù)責(zé)執(zhí)行的,也有執(zhí)行(局)庭負(fù)責(zé)執(zhí)行的,還有法警隊(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行的。在解決執(zhí)行工作這一長(zhǎng)期困擾法院的“瓶頸”難題進(jìn)程中,筆者認(rèn)為不妨通過非訴行政執(zhí)行警務(wù)化來探索建立執(zhí)行工作新機(jī)制。
一、法官應(yīng)實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件裁判權(quán)
最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十三條規(guī)定:“人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后,應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查,并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定;需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的,由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。”該規(guī)定明確厘清了執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)的分離。非訴行政執(zhí)行案件有著自身的特殊性,它不是由法院審理后作出的判決,而是由行政機(jī)關(guān)作出的決定,法院對(duì)決定進(jìn)行審查后,才能進(jìn)入執(zhí)行程序。法院對(duì)具體行政行為合法性的審查,實(shí)質(zhì)上是一種實(shí)體性審查,審查的結(jié)論須采用裁定的方式作出,就其性質(zhì)和效力而言,與訴訟活動(dòng)中人民法官審判權(quán)的行使沒有大的區(qū)別。
根據(jù)憲法及人民法院組織法規(guī)定,行使審判權(quán)是人民法官的職責(zé)所在,而執(zhí)行權(quán)是以國(guó)家武裝力量作為后盾,體現(xiàn)法律強(qiáng)制力的一項(xiàng)重要的行政權(quán)。由行使審判權(quán)的法官來行使執(zhí)行權(quán)的做法,與古代由行政長(zhǎng)官掌握司法權(quán)一樣,反映了我國(guó)的法律傳統(tǒng):諸權(quán)不分。執(zhí)行實(shí)施主體的錯(cuò)位明顯地制約了執(zhí)行功能的充分發(fā)揮,它也是當(dāng)前執(zhí)行體制所無法解決的又一難題。由于目前的執(zhí)行工作普遍由法官即審判員??而不是獨(dú)立于審判員之外的職業(yè)執(zhí)行員擔(dān)任,因此造成了執(zhí)行主體的審執(zhí)不分和角色紊亂。而非訴行政執(zhí)行案件由行政庭負(fù)責(zé)執(zhí)行,在體制上更有違審執(zhí)分離的要求,對(duì)執(zhí)行工作也產(chǎn)生了一系列消極影響,主要體現(xiàn)在:
(一)公眾心里不能接受,法官是“文官”,應(yīng)側(cè)重于“坐堂問案”和專司裁判,不應(yīng)直接強(qiáng)制執(zhí)行;
(二)法官在裁判的全過程是“中立”、“消極”、“被動(dòng)”的,執(zhí)行員本身的職責(zé)不具有“中立”性;他行使的執(zhí)行權(quán)具有行政權(quán)屬性,與中立的、被動(dòng)的司法權(quán)很難相容。
(三)法官任執(zhí)行員,有悖立法本意,法院只設(shè)立了法官系列、書記員系列、司法警察系列、行政管理人員系列,而沒有執(zhí)行員系列。盡管《民事訴訟法》209條規(guī)定“執(zhí)行工作由執(zhí)行員進(jìn)行”。但“執(zhí)行員”的主體地位如何確定,法無明確規(guī)定;
(四)我國(guó)法律對(duì)執(zhí)行員的職權(quán)沒有明文規(guī)定,如《民事訴訟法》規(guī)定的采取強(qiáng)制措施,要做出裁定,但“裁定由審判人員、書記員署名”,也就是說執(zhí)行員無權(quán)對(duì)制作的裁定簽發(fā)、署名。法律設(shè)立執(zhí)行員在本意上是要區(qū)別于法官的,且執(zhí)行員行使的是執(zhí)行實(shí)施權(quán),實(shí)踐中執(zhí)行員復(fù)合行使執(zhí)行權(quán),容易引起司法混亂。
(五)法官承擔(dān)執(zhí)行工作缺乏監(jiān)督機(jī)制,有失公正。法官?gòu)?fù)合行使執(zhí)行權(quán),集裁判權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一身,權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督、救濟(jì)制度,很容易導(dǎo)致執(zhí)行不力,亂執(zhí)行和司法腐敗;
(六)法官承擔(dān)執(zhí)行工作缺乏最基本的威懾力。執(zhí)行工作具有鮮明的強(qiáng)制性、傾斜性和迫使服從性。法官的性質(zhì)、職責(zé)決定法官必須居中裁判,不應(yīng)有強(qiáng)制性和傾斜性。法官是公平、公正的象征,不應(yīng)具有迫使服從性;
最后,法律的限制使得法官參與強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)危險(xiǎn)性大、自衛(wèi)條件差、強(qiáng)制手段弱、社會(huì)效果低。《人民警察法》、《槍支管理法》只規(guī)定警察可以佩帶或使用槍支,其他人員(包括法官)沒有這個(gè)職權(quán),暴力抗法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,當(dāng)威脅或危及執(zhí)行人員的生命、財(cái)產(chǎn)安全的事發(fā)生時(shí),執(zhí)行人員很難進(jìn)行自我保護(hù)。警械、警具也只有警察才能佩戴,遇有被執(zhí)行人逃跑或暴力抗法時(shí),執(zhí)行員往往也是束手無策,此類現(xiàn)象發(fā)生后往往使公眾信用度降低,甚至不信任。
綜上,以審判權(quán)吸收?qǐng)?zhí)行權(quán)為前提,以執(zhí)行權(quán)的司法權(quán)屬性作為執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行的理論基礎(chǔ),在實(shí)踐中是有害的,現(xiàn)有的非訴行政執(zhí)行案件實(shí)施主體身份錯(cuò)位糾正難題亟需執(zhí)行警務(wù)化來破解。
二、司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)的法律依據(jù)
首先,從執(zhí)行員的法律地位來說,司法警察任命為執(zhí)行員并不與法律相抵觸。《中華人民共和國(guó)法官法》第二條“法官是依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員,包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員”。第五十二條“ 對(duì)人民法院的執(zhí)行員,參照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理”。以上的法律條文明確告訴我們執(zhí)行員并不等同于法官。那么執(zhí)行員的法律地位到底是什么?就目前的實(shí)際現(xiàn)狀法官、司法警察、書記員都可以任命為執(zhí)行員。在非訴行政執(zhí)行案件中的執(zhí)行裁判權(quán)理所應(yīng)當(dāng)由行政庭審判法官實(shí)施,而實(shí)施權(quán)則由司法警察充當(dāng)?shù)膱?zhí)行員和純粹的執(zhí)行員去執(zhí)行。
其次,執(zhí)行員并不需要對(duì)執(zhí)行案件進(jìn)行再次的審查。在非訴行政執(zhí)行案件中,法院對(duì)具體行政行為合法性進(jìn)行審查,裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后,才能進(jìn)入執(zhí)行程序。換言之,執(zhí)行員只是將生效的法律文書所確認(rèn)的權(quán)利予以實(shí)現(xiàn)。既無須熟悉法庭審理的全過程,也無須審查已發(fā)生法律效力的法律文書判決、裁定和決定。執(zhí)行員的任務(wù),只在于為采取執(zhí)行措施的目的熟悉有關(guān)的案情。至于在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些程序性問題,如:執(zhí)行中雙方當(dāng)事人達(dá)成了和解協(xié)議、債務(wù)人提供了執(zhí)行擔(dān)保、案外人提出異議等等,執(zhí)行員也并不需要對(duì)原決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查,而僅就案外人提出的異議是否有理由進(jìn)行審查,根據(jù)審查結(jié)果,決定是駁回異議還是報(bào)院長(zhǎng)批準(zhǔn)中止執(zhí)行。因此,將執(zhí)行職能分離給司法警察負(fù)責(zé),執(zhí)行員列入司法警察系列,不但是審執(zhí)分立的徹底實(shí)現(xiàn),也能夠較好地保障執(zhí)行工作的完成。
最后,在非訴行政執(zhí)行案件強(qiáng)制執(zhí)行中采取強(qiáng)制措施,從法律的觀點(diǎn)看是法警的職責(zé),也有執(zhí)行員的職責(zé),兩者在執(zhí)行中相輔相成。《人民法院司法警察暫行條例》第七條規(guī)定人民法院司法警察涉及以下執(zhí)行工作的職責(zé):“送達(dá)法律文書;執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留;參與對(duì)判決、裁定的財(cái)產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)或沒收活動(dòng);法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)”。該條明確規(guī)定了司法警察參與執(zhí)行工作是職責(zé)所在。另一方面,《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行)》第7條規(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)配備必要的交通工具、通訊設(shè)備、音像設(shè)備和警械用具等,以保障及時(shí)有效地履行職責(zé)。從這一點(diǎn)說明執(zhí)行員在執(zhí)行中有必要時(shí)可以使用警械用具。而使用警械時(shí)又應(yīng)該遵循《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》,也就是肯定了執(zhí)行機(jī)構(gòu)中有司法警察。第 8條規(guī)定執(zhí)行人員執(zhí)行公務(wù)時(shí),應(yīng)向有關(guān)人員出示工作證和執(zhí)行公務(wù)證,并按規(guī)定著裝。必要時(shí)應(yīng)由司法警察參加。它明確了司法警察參與執(zhí)行工作的法律依據(jù)。
三、司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)的社會(huì)效果
首先,司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)具有一定的威懾力。司法警察是人民法院內(nèi)部一支帶有武裝性質(zhì)的暴力機(jī)構(gòu),是國(guó)家強(qiáng)制力在人民法院最直接最具體的體現(xiàn),是人民法院嚴(yán)肅執(zhí)法的重要司法力量。佩有武器和械具,可以公示嚴(yán)厲的執(zhí)法形象。司法警察實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理,實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制,便于在執(zhí)行工作中統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮。司法警察有著良好的裝備和攻防素質(zhì),采取強(qiáng)制手段符合其身份特征,最重要的是易被公眾接受,自然有力,具有強(qiáng)大的、不可抗拒的威懾力。
其次,司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)有利于維護(hù)法院的整體形象。非訴行政執(zhí)行案件一旦進(jìn)入執(zhí)行階段,擔(dān)負(fù)著執(zhí)行工作的人民法院和被執(zhí)行人之間似乎處于對(duì)立的地位。如果由處于中立地位的法官執(zhí)行案件,執(zhí)行工作強(qiáng)制性、獨(dú)立性與法官的公正、中立形象就可能發(fā)生沖突,甚至?xí)斐晒妼?duì)法官公正、中立形象的懷疑和否定,而執(zhí)行工作的強(qiáng)制性和司法警察的地位角色更相吻合。由司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán),往往會(huì)起到事半功倍的效果。執(zhí)行實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。
再次,司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)有利于保障此類案件的順利執(zhí)行,從而規(guī)范人們獲取利益的行為,引導(dǎo)人們?cè)诜稍试S的范圍內(nèi)合理選擇利益目標(biāo),自覺調(diào)整利益需求;引導(dǎo)人們以合法的手段獲取利益,以合法的形式表達(dá)利益訴求,以合法的方式維護(hù)自己的權(quán)利,緩解社會(huì)利益沖突;發(fā)揮司法定紛止?fàn)幍穆毮茏饔茫婪ㄌ幚砩鐣?huì)矛盾和糾紛,使復(fù)雜的社會(huì)問題、政治問題轉(zhuǎn)化為相對(duì)固定明確的法律問題,減少社會(huì)對(duì)抗,提高化解社會(huì)沖突的權(quán)威性和合法性。