非訴行政執(zhí)行案件是指公民、法人或者其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟、又不履行的，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件。隨著我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的不斷深入與發(fā)展，我國(guó)行政立法也日益完善，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行非訴具體行政行為的案件逐年增多,大量的非訴行政執(zhí)行案件涌入法院。由于我國(guó)行政訴訟法及其解釋對(duì)非訴行政執(zhí)行案件僅僅作出了原則規(guī)定，可操作性不強(qiáng)，各地法院對(duì)非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行沒能統(tǒng)一規(guī)范。既有行政庭負(fù)責(zé)執(zhí)行的，也有執(zhí)行（局）庭負(fù)責(zé)執(zhí)行的，還有法警隊(duì)負(fù)責(zé)執(zhí)行的。在解決執(zhí)行工作這一長(zhǎng)期困擾法院的“瓶頸”難題進(jìn)程中，筆者認(rèn)為不妨通過非訴行政執(zhí)行警務(wù)化來探索建立執(zhí)行工作新機(jī)制。

一、法官應(yīng)實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件裁判權(quán)

最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第九十三條規(guī)定：“人民法院受理行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)執(zhí)行其具體行政行為的案件后，應(yīng)當(dāng)在30日內(nèi)由行政審判庭組成合議庭對(duì)具體行政行為的合法性進(jìn)行審查，并就是否準(zhǔn)予強(qiáng)制執(zhí)行作出裁定；需要采取強(qiáng)制執(zhí)行措施的，由本院負(fù)責(zé)強(qiáng)制執(zhí)行非訴行政行為的機(jī)構(gòu)執(zhí)行。”該規(guī)定明確厘清了執(zhí)行裁判權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)的分離。非訴行政執(zhí)行案件有著自身的特殊性，它不是由法院審理后作出的判決，而是由行政機(jī)關(guān)作出的決定，法院對(duì)決定進(jìn)行審查后，才能進(jìn)入執(zhí)行程序。法院對(duì)具體行政行為合法性的審查，實(shí)質(zhì)上是一種實(shí)體性審查，審查的結(jié)論須采用裁定的方式作出，就其性質(zhì)和效力而言，與訴訟活動(dòng)中人民法官審判權(quán)的行使沒有大的區(qū)別。

根據(jù)憲法及人民法院組織法規(guī)定，行使審判權(quán)是人民法官的職責(zé)所在，而執(zhí)行權(quán)是以國(guó)家武裝力量作為后盾，體現(xiàn)法律強(qiáng)制力的一項(xiàng)重要的行政權(quán)。由行使審判權(quán)的法官來行使執(zhí)行權(quán)的做法，與古代由行政長(zhǎng)官掌握司法權(quán)一樣，反映了我國(guó)的法律傳統(tǒng)：諸權(quán)不分。執(zhí)行實(shí)施主體的錯(cuò)位明顯地制約了執(zhí)行功能的充分發(fā)揮，它也是當(dāng)前執(zhí)行體制所無法解決的又一難題。由于目前的執(zhí)行工作普遍由法官即審判員??而不是獨(dú)立于審判員之外的職業(yè)執(zhí)行員擔(dān)任，因此造成了執(zhí)行主體的審執(zhí)不分和角色紊亂。而非訴行政執(zhí)行案件由行政庭負(fù)責(zé)執(zhí)行，在體制上更有違審執(zhí)分離的要求，對(duì)執(zhí)行工作也產(chǎn)生了一系列消極影響，主要體現(xiàn)在：

（一）公眾心里不能接受，法官是“文官”，應(yīng)側(cè)重于“坐堂問案”和專司裁判，不應(yīng)直接強(qiáng)制執(zhí)行；

（二）法官在裁判的全過程是“中立”、“消極”、“被動(dòng)”的，執(zhí)行員本身的職責(zé)不具有“中立”性；他行使的執(zhí)行權(quán)具有行政權(quán)屬性，與中立的、被動(dòng)的司法權(quán)很難相容。

（三）法官任執(zhí)行員，有悖立法本意，法院只設(shè)立了法官系列、書記員系列、司法警察系列、行政管理人員系列，而沒有執(zhí)行員系列。盡管《民事訴訟法》209條規(guī)定“執(zhí)行工作由執(zhí)行員進(jìn)行”。但“執(zhí)行員”的主體地位如何確定，法無明確規(guī)定；

（四）我國(guó)法律對(duì)執(zhí)行員的職權(quán)沒有明文規(guī)定，如《民事訴訟法》規(guī)定的采取強(qiáng)制措施，要做出裁定，但“裁定由審判人員、書記員署名”，也就是說執(zhí)行員無權(quán)對(duì)制作的裁定簽發(fā)、署名。法律設(shè)立執(zhí)行員在本意上是要區(qū)別于法官的，且執(zhí)行員行使的是執(zhí)行實(shí)施權(quán)，實(shí)踐中執(zhí)行員復(fù)合行使執(zhí)行權(quán)，容易引起司法混亂。

（五）法官承擔(dān)執(zhí)行工作缺乏監(jiān)督機(jī)制，有失公正。法官?gòu)?fù)合行使執(zhí)行權(quán)，集裁判權(quán)和執(zhí)行權(quán)于一身，權(quán)力缺乏必要的監(jiān)督、救濟(jì)制度，很容易導(dǎo)致執(zhí)行不力，亂執(zhí)行和司法腐敗；

（六）法官承擔(dān)執(zhí)行工作缺乏最基本的威懾力。執(zhí)行工作具有鮮明的強(qiáng)制性、傾斜性和迫使服從性。法官的性質(zhì)、職責(zé)決定法官必須居中裁判，不應(yīng)有強(qiáng)制性和傾斜性。法官是公平、公正的象征，不應(yīng)具有迫使服從性；

最后，法律的限制使得法官參與強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)危險(xiǎn)性大、自衛(wèi)條件差、強(qiáng)制手段弱、社會(huì)效果低。《人民警察法》、《槍支管理法》只規(guī)定警察可以佩帶或使用槍支，其他人員（包括法官）沒有這個(gè)職權(quán)，暴力抗法的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，當(dāng)威脅或危及執(zhí)行人員的生命、財(cái)產(chǎn)安全的事發(fā)生時(shí)，執(zhí)行人員很難進(jìn)行自我保護(hù)。警械、警具也只有警察才能佩戴，遇有被執(zhí)行人逃跑或暴力抗法時(shí)，執(zhí)行員往往也是束手無策，此類現(xiàn)象發(fā)生后往往使公眾信用度降低，甚至不信任。

綜上，以審判權(quán)吸收?qǐng)?zhí)行權(quán)為前提，以執(zhí)行權(quán)的司法權(quán)屬性作為執(zhí)行權(quán)力運(yùn)行的理論基礎(chǔ)，在實(shí)踐中是有害的，現(xiàn)有的非訴行政執(zhí)行案件實(shí)施主體身份錯(cuò)位糾正難題亟需執(zhí)行警務(wù)化來破解。

二、司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)的法律依據(jù)

首先，從執(zhí)行員的法律地位來說，司法警察任命為執(zhí)行員并不與法律相抵觸。《中華人民共和國(guó)法官法》第二條“法官是依法行使國(guó)家審判權(quán)的審判人員，包括最高人民法院、地方各級(jí)人民法院和軍事法院等專門人民法院的院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判員和助理審判員”。第五十二條“ 對(duì)人民法院的執(zhí)行員，參照本法有關(guān)規(guī)定進(jìn)行管理”。以上的法律條文明確告訴我們執(zhí)行員并不等同于法官。那么執(zhí)行員的法律地位到底是什么？就目前的實(shí)際現(xiàn)狀法官、司法警察、書記員都可以任命為執(zhí)行員。在非訴行政執(zhí)行案件中的執(zhí)行裁判權(quán)理所應(yīng)當(dāng)由行政庭審判法官實(shí)施，而實(shí)施權(quán)則由司法警察充當(dāng)?shù)膱?zhí)行員和純粹的執(zhí)行員去執(zhí)行。

其次，執(zhí)行員并不需要對(duì)執(zhí)行案件進(jìn)行再次的審查。在非訴行政執(zhí)行案件中，法院對(duì)具體行政行為合法性進(jìn)行審查，裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，才能進(jìn)入執(zhí)行程序。換言之，執(zhí)行員只是將生效的法律文書所確認(rèn)的權(quán)利予以實(shí)現(xiàn)。既無須熟悉法庭審理的全過程，也無須審查已發(fā)生法律效力的法律文書判決、裁定和決定。執(zhí)行員的任務(wù)，只在于為采取執(zhí)行措施的目的熟悉有關(guān)的案情。至于在執(zhí)行過程中出現(xiàn)的一些程序性問題，如：執(zhí)行中雙方當(dāng)事人達(dá)成了和解協(xié)議、債務(wù)人提供了執(zhí)行擔(dān)保、案外人提出異議等等，執(zhí)行員也并不需要對(duì)原決定進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，而僅就案外人提出的異議是否有理由進(jìn)行審查，根據(jù)審查結(jié)果，決定是駁回異議還是報(bào)院長(zhǎng)批準(zhǔn)中止執(zhí)行。因此，將執(zhí)行職能分離給司法警察負(fù)責(zé)，執(zhí)行員列入司法警察系列，不但是審執(zhí)分立的徹底實(shí)現(xiàn)，也能夠較好地保障執(zhí)行工作的完成。

最后，在非訴行政執(zhí)行案件強(qiáng)制執(zhí)行中采取強(qiáng)制措施，從法律的觀點(diǎn)看是法警的職責(zé)，也有執(zhí)行員的職責(zé)，兩者在執(zhí)行中相輔相成。《人民法院司法警察暫行條例》第七條規(guī)定人民法院司法警察涉及以下執(zhí)行工作的職責(zé)：“送達(dá)法律文書；執(zhí)行傳喚、拘傳、拘留；參與對(duì)判決、裁定的財(cái)產(chǎn)查封、扣押、凍結(jié)或沒收活動(dòng)；法律、法規(guī)規(guī)定的其他職責(zé)”。該條明確規(guī)定了司法警察參與執(zhí)行工作是職責(zé)所在。另一方面，《最高人民法院關(guān)于人民法院執(zhí)行工作若干問題的規(guī)定(試行）》第7條規(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)配備必要的交通工具、通訊設(shè)備、音像設(shè)備和警械用具等，以保障及時(shí)有效地履行職責(zé)。從這一點(diǎn)說明執(zhí)行員在執(zhí)行中有必要時(shí)可以使用警械用具。而使用警械時(shí)又應(yīng)該遵循《中華人民共和國(guó)人民警察使用警械和武器條例》，也就是肯定了執(zhí)行機(jī)構(gòu)中有司法警察。第 8條規(guī)定執(zhí)行人員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，應(yīng)向有關(guān)人員出示工作證和執(zhí)行公務(wù)證，并按規(guī)定著裝。必要時(shí)應(yīng)由司法警察參加。它明確了司法警察參與執(zhí)行工作的法律依據(jù)。

三、司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)的社會(huì)效果

首先，司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)具有一定的威懾力。司法警察是人民法院內(nèi)部一支帶有武裝性質(zhì)的暴力機(jī)構(gòu)，是國(guó)家強(qiáng)制力在人民法院最直接最具體的體現(xiàn)，是人民法院嚴(yán)肅執(zhí)法的重要司法力量。佩有武器和械具，可以公示嚴(yán)厲的執(zhí)法形象。司法警察實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理，實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，便于在執(zhí)行工作中統(tǒng)一組織、統(tǒng)一指揮。司法警察有著良好的裝備和攻防素質(zhì)，采取強(qiáng)制手段符合其身份特征，最重要的是易被公眾接受，自然有力，具有強(qiáng)大的、不可抗拒的威懾力。

其次，司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)有利于維護(hù)法院的整體形象。非訴行政執(zhí)行案件一旦進(jìn)入執(zhí)行階段，擔(dān)負(fù)著執(zhí)行工作的人民法院和被執(zhí)行人之間似乎處于對(duì)立的地位。如果由處于中立地位的法官執(zhí)行案件，執(zhí)行工作強(qiáng)制性、獨(dú)立性與法官的公正、中立形象就可能發(fā)生沖突，甚至?xí)斐晒妼?duì)法官公正、中立形象的懷疑和否定，而執(zhí)行工作的強(qiáng)制性和司法警察的地位角色更相吻合。由司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)，往往會(huì)起到事半功倍的效果。執(zhí)行實(shí)踐也證明了這一點(diǎn)。

再次，司法警察實(shí)施非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行權(quán)有利于保障此類案件的順利執(zhí)行，從而規(guī)范人們獲取利益的行為，引導(dǎo)人們?cè)诜稍试S的范圍內(nèi)合理選擇利益目標(biāo)，自覺調(diào)整利益需求；引導(dǎo)人們以合法的手段獲取利益，以合法的形式表達(dá)利益訴求，以合法的方式維護(hù)自己的權(quán)利，緩解社會(huì)利益沖突；發(fā)揮司法定紛止?fàn)幍穆毮茏饔茫婪ㄌ幚砩鐣?huì)矛盾和糾紛，使復(fù)雜的社會(huì)問題、政治問題轉(zhuǎn)化為相對(duì)固定明確的法律問題，減少社會(huì)對(duì)抗，提高化解社會(huì)沖突的權(quán)威性和合法性。