原告樂康公司接受供電公司委托清理威脅線路安全運(yùn)行的樹木，遂與第三人張某簽訂車輛租用協(xié)議，租用張某小型貨車運(yùn)輸作業(yè)人員及工具。2016年6月17日，原告工作人員在道路上進(jìn)行樹木修剪作業(yè)時，南通市通州區(qū)公路管理站執(zhí)法人員認(rèn)定原告樂康公司未經(jīng)批準(zhǔn)非法砍伐公路設(shè)施，遂將原告公司作業(yè)使用的小型貨車拖走，并出具一份證據(jù)登記保存清單，將小型貨車扣押。6月28日，被告向張某發(fā)出《行政案件接受處理催告通知書》，通知其接通知書后3日內(nèi)速來接受處理，并領(lǐng)回被登記保存的證據(jù)。7月12日，被告又向張某發(fā)出《交通運(yùn)輸行政強(qiáng)制措施決定書》決定對小型貨車實(shí)施暫扣的行政強(qiáng)制措施，自7月12日起期限為30日。原告樂康公司遂向如皋市人民法院起訴，要求確認(rèn)通州區(qū)公路管理站對小型貨車證據(jù)登記保全行為違法。

　　本案的爭議焦點(diǎn)：被告通州區(qū)公路管理站對小型貨車證據(jù)保全扣押的行為是否合法。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，根據(jù)行政處罰法37條規(guī)定，證據(jù)登記保存是指在證據(jù)可能滅失或者難以取得的情況下采取的措施，案涉扣押的小型貨車作為原告運(yùn)輸砍伐的樹木及砍伐樹木的工具，也系證明原告非法破壞公路設(shè)施的重要證據(jù)，如不及時扣押原告或者第三人有隨時轉(zhuǎn)移的可能，符合當(dāng)時緊急情況，遂采取保全措施并無不當(dāng)，本案應(yīng)駁回原告訴訟請求。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，案涉車輛不是易腐、易毀滅的物品，不存在證據(jù)可能滅失難以取得的情況，不構(gòu)成證據(jù)保全對象，被告通州區(qū)公路管理站的證據(jù)保全對象錯誤，應(yīng)確認(rèn)其先行登記保存行為違法。

　　筆者同意第二種觀點(diǎn)。本案是一起因行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中適用《行政處罰法》第三十七條第二款證據(jù)先行登記保存行政強(qiáng)制措施而引發(fā)的糾紛，本行政訴訟就該條規(guī)定的證據(jù)保全對象、期限等方面值得進(jìn)一步探討。

　　先行登記保存是指行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中，在證據(jù)可能滅失或難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，對需要保全的證據(jù)登記造冊，暫時先予以封存固定，并不得轉(zhuǎn)移、毀損或者隱藏，等待行政機(jī)關(guān)的進(jìn)一步的調(diào)查和作出處理決定。簡單的說，就是行政機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法過程中，為防止證據(jù)滅失而采取的一種法定保存證據(jù)的方式。《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)收集證據(jù)時，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存，并應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定。

　　1、先行登記保存是一種行政強(qiáng)制措施，具有可訴性。

　　行政強(qiáng)制措施是指行政主體在行政管理中為制止違法行為、防止證據(jù)毀損、避免危害發(fā)生，依法對公民的人身自由實(shí)施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實(shí)施暫時性控制的行為。“先行登記保存”是一種行政強(qiáng)制措施，目的是為了實(shí)現(xiàn)防止證據(jù)毀損的行政管理目的，實(shí)施暫時性控制，符合行政強(qiáng)制措施特點(diǎn)的規(guī)定，同時，證據(jù)先行登記保存由行政處罰法規(guī)定，符合行政強(qiáng)制措施的發(fā)源要求，其法律屬性是《行政強(qiáng)制法》第九條第五項規(guī)定的“其他行政強(qiáng)制措施”，其是一種獨(dú)立的行政行為，最終行為作出與否并不影響行政強(qiáng)制措施的可訴性。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第一條的規(guī)定，判斷行政行為是否屬于行政訴訟的受案范圍，其標(biāo)準(zhǔn)是行為是否對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。證據(jù)現(xiàn)行登記保存的對象是相對人的特定財物，為相對人設(shè)定了一定期限內(nèi)不得轉(zhuǎn)移、毀損的法定義務(wù)，實(shí)際影響了相對人的生產(chǎn)、經(jīng)營或其他權(quán)益，因此，是可訴的具體行政行為。

　　2、就被告通州區(qū)公路管理站作出的對小型貨車證據(jù)保全行為是否合法問題。

　　雖然《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款對證據(jù)先行登記保存作出了規(guī)定。但先行登記保存的物品必須是與違法行為有直接必然關(guān)聯(lián)的物品，必須具有證據(jù)客觀性、關(guān)聯(lián)性和合法性的基本特征。且證據(jù)先行登記保存是行政執(zhí)法人員收集證據(jù)時，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下采取的。證據(jù)保存的手段應(yīng)同證據(jù)保存的任務(wù)相適應(yīng)，應(yīng)選擇適當(dāng)?shù)谋４媸侄巍Ｐ枰蒙姘肝锲返膶?shí)質(zhì)性特征作為證據(jù)，而又不能用其他取證手段代替時，才可進(jìn)行證據(jù)先行登記保存。如果可采取調(diào)查筆錄、視聽資料、勘驗(yàn)筆錄等其他形式收集證明和認(rèn)定行為人違法事實(shí)的證據(jù)，就不得采取先行登記保存這一方法。

　　本案中涉案小型貨車與樹障清除作業(yè)的違法事實(shí)認(rèn)定不具有直接必然關(guān)聯(lián)，該車輛對違法事實(shí)不具有直接的證明作用，且即便具有一定的關(guān)聯(lián)性，該車輛本身也不存在可能滅失或者以后難以取得的情況，完全可以以勘驗(yàn)筆錄等其他形式替代取證。被告通州公路管理站對小型貨車進(jìn)行先行登記保存對象錯誤，方法明顯不當(dāng)。據(jù)此應(yīng)確認(rèn)被告對小型貨車先行登記保存行為違法。

　　3、如何理解《中華人民共和國行政處罰法》第三十七條第二款規(guī)定的先行登記保存應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定。

　　從法條來看，先行登記保存只有七日，法律并未設(shè)置延長期限的情形，且這里的七日應(yīng)當(dāng)理解為七個自然日，因?yàn)殡m然《行政處罰法》并未進(jìn)行明確的規(guī)定，但考慮到《行政許可法》第八十二條規(guī)定行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可的期限以工作日計算，不含法定節(jié)假日，《行政強(qiáng)制法》第六十九條規(guī)定本法中十日以內(nèi)期限的規(guī)定是指工作日，不含法定節(jié)假日。另《行政復(fù)議法》第四十條規(guī)定本法關(guān)于行政復(fù)議期間有關(guān)“五日”“七日”的規(guī)定是指工作日，不含節(jié)假日。按照上述法律的立法技術(shù)，如果是工作日應(yīng)當(dāng)會在立法中進(jìn)一步進(jìn)行明確說明，在未明確說明的情況下，本著對行政當(dāng)事人有利的原則理解為自然日更為妥當(dāng)。

　　《行政處罰法》明確規(guī)定采取了先行登記保存措施后，應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定，但此處的處理決定是針對保存證據(jù)的行為而言的，這種處理僅限于對登記保存的證據(jù)的處理，即對不符合條件的應(yīng)立即解除，如果需要查封、扣押，必須按照查封扣押的權(quán)限和程序辦理有關(guān)手續(xù)，而不應(yīng)理解為對整個行政處罰作出決定，同時法條中沒有對先行登記保存設(shè)置延期規(guī)定。換句話說，先行登記保存的期限不具有可延性，這就進(jìn)一步要求行政機(jī)關(guān)對現(xiàn)行登記保存的證據(jù)要及時作出相應(yīng)的處理。

　　本案被告通州公路管理站2016年6月17日向張某出具《證據(jù)登記保存清單》一份，將小型貨車予以扣押，直到6月28日才向張某發(fā)出《行政案件接受處理催告通知書》，通知其接本通知書后3日內(nèi)速來接受處理，并領(lǐng)回被登記保存的證據(jù)。該行為明顯違反了《行政處罰法》第37條第二款先行登記保存應(yīng)當(dāng)在七日內(nèi)及時作出處理決定的規(guī)定，雖然被告通州公路管理站辯稱，在七日內(nèi)處理應(yīng)當(dāng)有張某的配合，在其不配合的情況下發(fā)送通知書不違法，但法院審理認(rèn)為該七日時限并不因當(dāng)事人不配合調(diào)查而有所例外，據(jù)此可以認(rèn)定被告對原告的小型貨車登記保存超過法定期限，登記保存行為違法。

　　另外需要說明的是在《行政強(qiáng)制法》實(shí)施后，行政強(qiáng)制措施概念中的防止證據(jù)毀損與《行政處罰法》規(guī)定的證據(jù)登記保存有了相同的法律屬性。可以說證據(jù)登記保存在某種程度上被行政強(qiáng)制措施吸收了，行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法過程中遇到“證據(jù)保存”這類情況應(yīng)盡量按照《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的強(qiáng)制措施種類和程序進(jìn)行。