1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》施行以來，某縣法院共審理行政訴訟案件199件，至今還沒有一起行政案件的行政首長作為被告出庭應(yīng)訴，這種不正常的現(xiàn)象應(yīng)引起有關(guān)部門的重視。

一、 行政首長 “0出庭”的原因

“民告官而不見官”，究其原因，主要有以下幾個方面：

一是怕做被告。有的行政首長頭腦里仍舊有 “犯人才做被告”等觀念，心里存在一定的障礙，同時也惟恐別人誤解。

二是怕丟面子。有些行政機(jī)關(guān)首長認(rèn)為自己是“官”，當(dāng)了“被告”地位就低了，“我堂堂局長怎能與老百姓平坐”，“你法院怎么能審我局長”等等，坐到被告席上被認(rèn)為是丟面子。

三是怕出洋相。有些行政首長沒有認(rèn)真學(xué)法，普法也是走過場，對常用法律自知甚少，法律素養(yǎng)更是欠缺，在法庭講什么心里沒底，怕講外行話出洋相。

四是怕吃敗仗。行政訴訟案件中大部分都存在違法行政行為或是行政行為存有瑕疵。在199件行政訴訟案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴的有31件，占15.58%，雖說行政機(jī)關(guān)真正敗訴的比例還不是很高，但這是由于大量的協(xié)調(diào)解決以及一定的行政干預(yù)所作用的，行政撤訴案件達(dá)73件，敗訴加撤訴共104件，占52.26%。

行政首長不愿出庭應(yīng)訴的原因歸納起來就是觀念陳舊、思想認(rèn)識不到位。其根本原因是，我們的一些領(lǐng)導(dǎo)頭腦中還沒有真正樹立起法律面前人人平等的意識，還沒有把自己從官位上放下來。另外，還缺乏相關(guān)的法律與制度，來規(guī)范行政首長的出庭應(yīng)訴。

二、行政首長“0出庭”的弊端

一是違法行為自糾難。行政首長不出庭應(yīng)訴，往往導(dǎo)致其對行政行為的違法性或不正當(dāng)性缺乏直觀了解和深入認(rèn)識，事后也就難以有針對性地進(jìn)行整改，個案得失無法及時轉(zhuǎn)化為依法行政的經(jīng)驗和教訓(xùn)。

二是民怨民怒平息難。群眾打官司，行政首長不出庭應(yīng)訴，一方面無法體現(xiàn)對群眾利益的重視、對合法權(quán)利的尊重；另一方面，群眾不能直接向行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人表達(dá)自己的意見，心理難以平衡，一旦輸了官司，往往認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和法院官官相護(hù)，增強了對政府機(jī)關(guān)的抵觸情緒。

三是執(zhí)法水平提高難。每一個行政案件的審理，對于行政機(jī)關(guān)而言，都是一次生動的法制教育課，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴，就無法有效地利用這一機(jī)會，提高自己與整個機(jī)關(guān)工作人員的依法行政水平，很多制度的落實也就成為一句空話。

四是司法環(huán)境優(yōu)化難。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴，就只能聽取工作人員的匯報而往往忽視群眾的意見。一旦法院判決其敗訴，就指責(zé)法院不支持政府工作，致使法院在審理案件時，壓力重重、矛盾突出，立案難、審理難和判決難。

三、行政首長出庭應(yīng)訴的意義

國務(wù)院在《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》中要求，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)做到積極出庭應(yīng)訴、答辯，接受人民法院依照行政訴訟法的規(guī)定對行政機(jī)關(guān)實施的監(jiān)督。在現(xiàn)階段具有重要意義：

一是有利于行政領(lǐng)導(dǎo)了解有關(guān)行政領(lǐng)域的執(zhí)法現(xiàn)狀和存在問題，改進(jìn)行政執(zhí)法方式，促進(jìn)依法行政，從源頭上減少行政爭議；

二是有利于行政機(jī)關(guān)工作人員增強工作責(zé)任心，增強依法行政意識，提高執(zhí)法水平，完善執(zhí)法機(jī)制；

三是有利于縮小官民距離，理順群眾情緒，增進(jìn)社會和諧；

四是有利于展示行政機(jī)關(guān)良好的形象，營造和諧行政環(huán)境。

在訴訟層面上可以起到“三贏”的積極作用：

對老百姓而言，能夠從心理上得到安慰，特別是那些如城市拆遷、社會保障等涉及民生問題的案件，行政首長親自出庭，能夠讓人民群眾切實感受到政府的關(guān)心、重視，也能夠讓政府官員切身體會到老百姓的生活不易，從而為解決行政爭議創(chuàng)造一個氣氛融洽的溝通平臺；

對行政機(jī)關(guān)而言，行政領(lǐng)導(dǎo)出庭，能夠體現(xiàn)政府依法行政的信心和能力，展示行政機(jī)關(guān)良好的素質(zhì)和法治形象；

對法院而言，行政領(lǐng)導(dǎo)親自出庭應(yīng)訴，勢必要求法院能夠做到精案精審，進(jìn)一步提高庭審駕馭能力、協(xié)調(diào)化解行政爭議能力。

四、行政首長出庭應(yīng)訴的建議

在國家法治建設(shè)的大背景下，從長遠(yuǎn)看，行政首長出庭應(yīng)訴，表明了行政權(quán)對司法權(quán)的尊重，體現(xiàn)出了法院行政審判工作應(yīng)有的地位和權(quán)威，為行政審判制度的進(jìn)一步發(fā)展和國家司法權(quán)威的進(jìn)一步提升創(chuàng)造了條件。

作為一名行政首長，要深入理解依法行政對“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的重大意義，樹立法律至上、依法行政的意識，努力克服和摒棄行政訴訟中存有的“四怕”心理。要加強對憲法和法律、法規(guī)的學(xué)習(xí)，不斷提高自身的法律素養(yǎng)和依法行政的能力。

要對行政首長出庭應(yīng)訴進(jìn)行規(guī)范，建議制定《行政首長出庭應(yīng)訴工作規(guī)定》，明確行政首長應(yīng)當(dāng)出庭的情形、程序等內(nèi)容，并且將各行政機(jī)關(guān)執(zhí)行領(lǐng)導(dǎo)干部行政訴訟應(yīng)訴工作制度的情況納入單位年度目標(biāo)責(zé)任制公共目標(biāo)考核范圍。在制定規(guī)定時應(yīng)堅持以下三個原則：

一是要堅持自愿性原則。行政首長出庭，并非法律強制規(guī)定的義務(wù)，雖然其他各地行政領(lǐng)導(dǎo)出庭日益增多，但畢竟是倡導(dǎo)行為，不宜作為一項強制性要求。

二是要堅持適當(dāng)性原則。行政首長“0出庭”顯然不正常，但強行要求行政首長對所有的行政案件都要出庭應(yīng)訴，這既沒有必要，也不現(xiàn)實。要對出庭訴訟案件有所選擇，對有普遍教育意義的、社會關(guān)注程度高的、能起到規(guī)范示范作用的三類案件，法院可主動邀請或建議行政機(jī)關(guān)首長出庭應(yīng)訴。

三是要堅持實效性原則。即行政首長出庭應(yīng)當(dāng)有實際效果，表現(xiàn)在可以由行政領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)庭解釋溝通或協(xié)調(diào)，使原告理解行政行為的法律依據(jù)與事實依據(jù)；或者當(dāng)庭承認(rèn)不足，取得原告的諒解。及時化解“官民”矛盾，促進(jìn)“官民”和諧。