黨的十七大召開以來，黨和國家將以民生為重點的社會建設擺在了更加突出的位置，關注民生、重視民生、保障民生、改善民生，成為貫徹落實科學發展觀的核心。靖江法院黨組以十七大精神為指針，把為民司法作為法院工作的出發點和落腳點，充分發揮審判職能，以實實在在的措施消除矛盾，化解糾紛，構建和諧。近日黨組書記、院長何能親自帶隊深入全市法庭轄區調研，認真聽取基層意見，充分了解新農村建設時期的內在司法需求，從掌握當前農村糾紛的主要表現、特點及成因入手，深刻剖析糾紛化解機制尤其是人民調解工作的運行現狀，聯系法院實際，努力探索、勇于開拓服務新農村的路子。目前，通過調研，靖江法院全面推進訴調對接工作、積極構建更為務實、更為強效的化解矛盾糾紛新機制的全盤思路業已形成。

一、當前我市農村糾紛的特點及成因

（一）主要類型：大致有農村承包合同糾紛（以包括在土地分配、流轉、承包等過程中引發的土地糾紛為典型）、傳統類民事糾紛（包括婚姻家庭、鄰里等糾紛）、欠款糾紛（以民間借貸為主）、人身損害賠償糾紛及由農村利益分配引發的新型糾紛等幾大類。

（二）各類糾紛的特點：一是民間糾紛的主、客體呈現多元化。矛盾糾紛的當事人已不再局限于公民個人，還包括眾多的部門和組織及經濟實體，同時矛盾糾紛的成因更為復雜化，處理糾紛的難度增大，有的甚或引發集體上訪；二是民間糾紛的類型呈現多樣化。社會糾紛不僅包括傳統的婚姻、家庭、宅基、贍養、撫養、借貸等糾紛，而且還表現為土地承包、企業改制、房屋拆遷、利益分配等方面的眾多新型社會矛盾糾紛；三是民間糾紛的總量呈現增長趨勢。經濟開發區、生態示范園區、公益事業建設區成為矛盾糾紛多發地域，因征地拆遷、利益分配而引發大量的矛盾，新型糾紛劇增，而傳統民間糾紛增長緩慢甚或緩減；四是尋求解決糾紛的方式呈現變化。隨著群眾自主意識的增強和基層調解工作的弱化，人們過去“有事找父母官”的觀念淡薄，民間糾紛發生后大部分直接訴至法院，法院壓力增大而調解組織的作用難以體現，有的因為案結事不了而引發新的矛盾。

（三）糾紛的成因：產生民間矛盾糾紛的社會深層次的因素很多，但最直觀的原因有四：一是基層管理在掌握政策上發生偏差，導致處理問題失去依據而引發公信力危機，進而產生矛盾糾紛。比如，《農村土地承包法》原則規定土地承包期限30年不變，增人不增地，減人不減地，而當村民結婚、生子、遷入等新增人口得不到土地時，如果不對照規定處理，就會產生土地糾紛，此外，因征用土地、房屋拆遷等涉及利益分配和經濟補償時，不以統一原則處事亦會引發糾紛；二是伴隨經濟發展和社會法治進程，人們的自主意識增強，法制意識有所提高，但法制觀念仍很模糊。只講享受權利，不顧履行義務，只講要求，不顧事實和依據，理解法律法規帶有很大的片面性，沒有統一的權利義務觀；三是道德層面的東西制約了認識問題和解決問題的能力。有的基于私心膨脹，對公益事業的發展故意制造障礙。比如在鎮村集體規劃和筑路架橋時，不但不予支持，相反故意刁難阻止，處理問題時只顧個人利益，討價還價；四是基層化解矛盾糾紛的能力有待提高，民調組織的作用尚未得到有效發揮。

二、當前人民調解工作現狀

（一）人民調解組織有待進一步健全。有的村級調委會建設不規范，有名無實、癱瘓半癱瘓、不能發揮作用的調委會仍然存在；合并后的行政村為精簡村干，村委會只設一名調解委員，有的還是村長兼任，各村民小組已不設調解員，三級調解網絡不復存在；有的雖有調解室，有版面，但多為了應付上面檢查，形同虛設；口頭調解協議多，制作規范調解協議書少，缺乏嚴肅性和社會公信力。

（二）人民調解隊伍結構不合理，調解隊伍不夠穩定。

村民調主任多由村委成員兼任，且身兼多職，村干部要配合鄉鎮黨委政府做好各項中心工作，沒有足夠的時間和精力去開展民事調解工作。年齡偏大的民調主任雖然實踐經驗多，但缺乏法律知識，知識層次較低。年輕的民調主任則又調解經驗不足。人民調解員隊伍不穩定和不合理的隊伍結構已明顯不適應新時期人民調解工作的要求，這種情況影響和制約人民調解工作的進一步發展。

（三）人民調解隊伍整體素質還有待進一步提高。由于經費等多方面的原因，民調人員培訓末形成系統化、制度化。目前民調人員培訓從培訓對象、內容等方面都有很大的局限性，不能有效提高隊伍的整體素質。表現為少數調解員法律素質不高，對人民調解有關法律法規和政策學習理解不夠，對調解業務技能掌握不全。面對復雜的民間糾紛，無法做到依法及時調解，影響了人民調解協議的效力和人民調解員的威信。　　

（四）人民調解工作經費投入不足，制約了人民調解工作的發展。由于經費的制約，民調主任、人民調解員報酬、待遇低，正常的辦公經費無法保障，一些經濟條件差的村，民調人員長期拿不到工資，沒有建立對人民調解員的激勵機制，嚴重影響了人民調解員的工作積極性。

（五）人民調解工作中存在重“調”輕“防”現象。未建立起科學、長效的矛盾糾紛排查調處機制，沒有較好地發揮人民調解預防糾紛的作用，對一些多發性、易發性糾紛疏于防范，造成調解成本提高，效果不夠理想。

造成以上問題的主客觀因素：一是長期以來對人民調解工作重視不夠，沒有給予應有的支持；二是一部分調解人員工作主觀能動性不強，敷衍了事，影響了人民調解工作的全面開展；三是沒有及時鞏固調解成果，因得不到法律支撐而無法律約束力，形成重復調解，久調而無結果，最終則將矛盾上交或訴至法院，因此而形成“組織散、素質低、工作軟、作用弱、效果差”的不良現狀。

三、積極推行訴調對接，構建強效化解農村矛盾糾紛的工作機制

面對社會利益關系日趨復雜、矛盾沖突日益多樣、化解糾紛的機制功能缺失的形勢，建立一個功能互補、程序銜接、能夠滿足社會主體多種需求的多元化糾紛解決機制十分重要。為了緩解審判工作壓力、充分發揮人民調解作用，我院將審時度勢，積極主動做好與人民調解銜接工作，通過整合資源、打造工作平臺、加強對接等方式，實現多元糾紛解決機制之間互補、共贏的良性互動局面。同時，要緊緊依靠市委的統一領導，積極爭取有關行政部門和社會各界的大力支持，調動各方面的積極性，全面貫徹落實《最高人民法院、司法部關于進一步加強新時期人民調解工作的意見》，積極探索各種調解銜接方式，推動形成以人民調解為基礎、訴訟調解為主導、司法審判為保障的多元化糾紛解決機制。銜接機制的主體框架可包括：   

（一）法院主持，多方協調，定期召開聯系會議，既通報在冊糾紛，又及時排查矛盾隱患，立足全局共享信息。

根據實際需要，因地制宜建立司法聯席會議等形式的聯系會議制度，由法院（法庭）、鎮村兩級調委會、人民調解員、綜治委和相關部門等參加，制定本地區調解工作規劃，定期召開會議，互相通報社會矛盾糾紛的調處情況及現狀，及時掌握各類社會矛盾隱患和糾紛信息，共同研究重大、疑難糾紛的處理方案，分析存在的問題和困難，明確相關部門的職責和分工。以此促進構建和完善人民調解、訴訟程序銜接的長效機制。

（二）創新機制，積極引導，在甑別糾紛類型后合理分流，讓人民調解成為化解糾紛的第一關口和首選機制。

立案接待大廳集受理起訴、接受咨詢、指導訴訟、收、結、退訴訟費等功能于一體，極大地方便了群眾到法院訴訟辦事。同時在立案大廳設立人民調解室，與原有的信訪接待室合署辦公。調解室發揮職能，在審查當事人起訴時，注意根據糾紛性質、請求目的及當事人情緒等因素，將案件分流到調解、速裁等不同的訴訟方式進行處理，對適合由人民調解等途徑先行處理的，就積極引導當事人選擇人民調解。

（三）法庭、鄉鎮共建工作站開展訴調對接，通過委托調解和邀請協助調解，樹立人民調解威信

為了整合資源，充分發揮人民調解組織的作用，有效地加強訴訟程序與人民調解的銜接，實現訴訟與訴訟外機制的優勢互補，既有利于減輕法院的審判負擔，減輕當事人的訟累，也給社會調解力量注入新的生機和活力，增強社會調解的權威。我院在當事人起訴后、法院立案前，或者在立案后、開庭審理前，或者在庭審中、庭審后對適用訴調對接的案件，由法庭委托鎮村調委會調解，或者邀請其協助調解。對經人民調解達成協議的，法庭應及時按對接程序依法予以確認，以此賦予人民調解協議法律效力，樹立人民調解的威信。　人民調解協議的效力問題，是當前調解銜接機制中關鍵的一環。如果調解協議當事人可以隨意反悔，人民調解的作用就會受到很大的局限。

針對當前審判實踐中人民調解協議效力仍然偏低的現實，我院應嚴格按照《最高人民法院關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》，運用職能，加大對涉及人民調解協議糾紛案件的審理力度，依法確認人民調解協議的法律效力。當事人持已經生效的人民調解協議向人民法院申請支付令的，人民法院應當及時審查，符合法定條件的，應當及時發出支付令。對具有債權內容且經公證機關公證的人民調解協議，當事人申請人民法院強制執行的，法院應及時受理并予以審查和執行。

（四）積極主動，搭建平臺，利用現有多元糾紛化解機制，在社會矛盾糾紛大調解格局中發揮應有作用。　　

由鄉鎮黨委或者綜治委牽頭，法庭、司法所、派出所、信訪辦等相關部門組成，建立社會矛盾糾紛大調解聯席會議制度，加強相關部門的協調與配合。

人民法庭依托基層政府及相關部門，會同人民調解員就地處理糾紛。同時開展法律咨詢、訴前和解，對調解不成的，就地立案、就地審理，并能以案釋法，做到審理一件，教育一片的法制宣傳效果。

（五）發揮法庭前沿陣地作用，包片進村，定員聯絡，切實加強對人民調解的指導，務實抓好人民調解員的業務培訓，落實實績考核制度。

我院將按照“不缺位、不錯位、不越位”的要求，不斷改進和加強對人民調解工作的指導，增強業務指導的針對性、實效性。我院將推行法庭轄區專人負責制度，由法庭法官包片進村、定員聯絡，即由法庭每名法官定片聯系十幾個行政村，負責對片上人民調解工作的指導，并向社會公開聯系卡，加強工作聯系。

法庭選擇典型案例，邀請人民調解員旁聽庭審。對調解協議經人民法院審理，判決變更、撤銷或者確認無效的，及時反饋給相關調解組織，幫助分析原因，旨在提高調解員的調解協議書的制作水平和處理糾紛的能力。

另外，法院將結合糾紛調處的成功率對民調人員進行年度單項考核，對成績突出者予以表彰獎勵。

調解銜接機制的建立和完善，是一項系統工程，需要人民法院、人民調解組織、司法行政機關等政府相關部門和各方面的協調與配合。我院將建議提請市委牽頭，統一制定建立和完善調解銜接長效機制的規范性文件，并明確建立由法院、司法、公安、城建、勞動、工商等相關部門參加的大調解聯席會議工作平臺，并將調解銜接工作納入“平安靖江”的考核體系，明確各調解銜接單位和部門的責任，以有效整合各方資源，形成緊密配合、良性互動、高效化解社會矛盾糾紛的調解銜接機制。