公民訴訟代理是指在訴訟中，普通公民擔(dān)任訴訟當(dāng)事人的代理人或被告人的辯護(hù)人，并按照法律規(guī)定的程序和權(quán)利參與訴訟的一種活動(dòng)。雖然，在一段時(shí)期，公民訴訟代理在一定程度上適應(yīng)了司法制度和司法實(shí)踐的需要，但隨著司法訴訟模式的轉(zhuǎn)變和律師制度的逐步完善，公民訴訟代理在實(shí)踐中的弊端逐漸顯露，因此，有必要建立相關(guān)配套制度和規(guī)定規(guī)范公民的訴訟代理。

一、公民訴訟代理存在的問題

（一）法律規(guī)定過于寬泛

公民代理訴訟的法律依據(jù)直接源于我國三大訴訟法，以下是三大訴訟法對(duì)公民訴訟代理的規(guī)定。

《中華人民共和國刑事訴訟法》第32條規(guī)定：“下列的人可以被委托為辯護(hù)人：〈一〉律師；〈二〉人民團(tuán)體或者犯罪嫌疑人、被告人所在單位推薦的人；〈三〉犯罪嫌疑人、被告人的監(jiān)護(hù)人、親友”。

《中華人民共和國民事訴訟法》第58條規(guī)定：“律師、當(dāng)事人的近親屬，有關(guān)的社會(huì)團(tuán)體或者所在單位推薦的人、經(jīng)人民法院許可的其他公民，都可以被委托為訴訟代理人”。

《中華人民共和國行政訴訟法》第29條規(guī)定：“律師、社會(huì)團(tuán)體、提起訴訟的公民的近親屬或者所在單位推薦的人，以及經(jīng)人民法院許可的其他公民，可以委托為訴訟代理人。”

從以上三大訴訟法對(duì)公民訴訟代理的規(guī)定來看，存在以下問題：

1、對(duì)可以擔(dān)任公民訴訟代理人的的教育背景和知識(shí)儲(chǔ)備水平缺乏要求。雖然學(xué)歷并不等同于水平和能力，但對(duì)于擔(dān)當(dāng)維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，從事一定程度的法律工作的人來說，不具備專業(yè)知識(shí)，僅僅具備基礎(chǔ)教育水平是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。

2、缺少對(duì)可擔(dān)任訴訟代理人的綜合素質(zhì)的要求。司法部對(duì)法律工作者尚且提出了“品行良好，身體健康”等綜合素質(zhì)要求，但三大訴訟法對(duì)擔(dān)任公民訴訟代理人卻無任何綜合素質(zhì)要求，導(dǎo)致人民法院審查公民訴訟代理人資格時(shí)無太多法律依據(jù)來要求公民訴訟代理人必須具備一定的綜合素質(zhì)。

3、缺少對(duì)公民訴訟代理管理問題的規(guī)定。缺少對(duì)公民訴訟代理管理的規(guī)定，導(dǎo)致實(shí)踐中對(duì)公民訴訟代理人違規(guī)違紀(jì)行為缺少有力的處置方法和手段。

（二）實(shí)踐中暴露的問題頗多

1、違法收取代理費(fèi)用的公民訴訟代理屢禁不止。按照三大訴訟法對(duì)公民代理人資格的規(guī)定，幾乎任何一個(gè)有民事行為能力的人都可以成為公民代理人參加訴訟。由此造成一些不具備法律知識(shí)的人也頻頻以“親友”“廠辦主任”等身份暗中收費(fèi)出現(xiàn)在各類案件中，以代理訴訟為業(yè)的“黑律師”、“土律師”大量出現(xiàn)。這些普通公民以贏利為目的胡亂收費(fèi)，干擾司法審判，造成了很壞的影響，但由于立法和實(shí)踐中都缺少制度化的具體配套措施，相應(yīng)的管理也無法到位，暗中收費(fèi)的公民訴訟代理現(xiàn)象屢禁不止。

2、缺少法律知識(shí)，缺乏維護(hù)被代理人的合法權(quán)益的能力。我國的司法訴訟模式已完成了從超職權(quán)主義向職權(quán)主義和當(dāng)事人主義并重的轉(zhuǎn)變，審判方式的改革對(duì)于參與訴訟活動(dòng)的公民訴訟代理人提出了更高的法律知識(shí)和技巧方面的要求，但受到個(gè)人素質(zhì)限制，許多公民代理人或辯護(hù)人在訴訟中不懂訴訟流程，不能抓住案件的焦點(diǎn)， 不能領(lǐng)會(huì)法官的引導(dǎo)，法官與其也無法溝通。因?yàn)閷?duì)法律不懂，有些公民代理人不能正確的掌握取證規(guī)則，取證范圍，從而不能合法的保護(hù)當(dāng)事人利益。從司法實(shí)踐中也可以發(fā)現(xiàn)，許多案件的敗訴方并不一定是在實(shí)體上沒有理由，其敗訴可能就是因?yàn)椴缓细竦脑V訟代理人沒有盡到職責(zé)。

3、收費(fèi)代理違法，擾亂法律服務(wù)市場(chǎng)秩序。《基層法律服務(wù)工作者管理辦法》、《鄉(xiāng)鎮(zhèn)法律服務(wù)業(yè)務(wù)工作細(xì)則》、司法部、國家工商行政管理局《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)法律服務(wù)管理有關(guān)問題的通知》、《司法部關(guān)于公民個(gè)人未經(jīng)批準(zhǔn)不得從事有償法律服務(wù)的批復(fù)》屢次重申：任何單位和個(gè)人未經(jīng)司法行政機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，均不得面向社會(huì)提供有償法律服務(wù)。但由于實(shí)踐中缺少制度化的具體配套措施，相應(yīng)的管理也沒有到位，使得以營利為目的的公民訴訟代理問題屢禁不止。他們通過較低的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以給委托方有關(guān)人員回扣這樣不正當(dāng)手段搶奪案源， 他們挑詞架訟、胡亂收費(fèi)、騙取錢財(cái)、干擾司法審判，嚴(yán)重?cái)_亂法律服務(wù)市場(chǎng)。

二、規(guī)范公民訴訟代理的對(duì)策

（一）加快立法，完善規(guī)則

通過立法解決這樣幾個(gè)問題：一是對(duì)公民擔(dān)任訴訟代理人或辯護(hù)人準(zhǔn)入條件加以規(guī)范；二是確定公民作為訴訟代理人可以進(jìn)入的訴訟程序范圍；三是確定管理工作，明確罰則和法律責(zé)任。

1、確定公民代理或辯護(hù)的準(zhǔn)入條件。包括權(quán)利能力和行為能力，不得與委托人在委托事項(xiàng)上存在利益沖突，依法回避，保守秘密等。其次，對(duì)各訴訟程序中可以擔(dān)任公民代理人的人員含義進(jìn)行統(tǒng)一明確的界定。現(xiàn)行的三大訴訟法對(duì)于公民代理人的規(guī)定中都使用了類似“近親屬”、“親友”、“所在單位推薦的人”、以及“社會(huì)團(tuán)體”等語義模糊的詞匯，該些詞匯在語義上的不確定使得法律規(guī)定形同虛設(shè)；而即使是同一詞語，各訴訟法中的解釋也有不同，如行政訴訟法與刑訴法的有關(guān)司法解釋對(duì)于近親屬的范圍界定的規(guī)定是不同的。此外，一些法條中存在的含義或標(biāo)準(zhǔn)不明確的規(guī)定則應(yīng)進(jìn)一步明確。再次，明確不得擔(dān)任公民代理人的除外情況，筆者認(rèn)為以下人員不得擔(dān)任公民代理人，包括：無民事行為能力或限制民事行為能力的人； 犯罪嫌疑人、勞教人員和受過刑事處罰的人； 人民檢察院、公安機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)、監(jiān)獄管理機(jī)關(guān)的現(xiàn)職人員；本院的人民陪審員。 有證據(jù)證明接受當(dāng)事人委托，進(jìn)行或曾經(jīng)進(jìn)行過有償服務(wù)的；在代理案件中有違反訴訟法規(guī)，妨礙訴訟活動(dòng)的； 不具備法律基本知識(shí)，可能損害被代理人利益的等等。

2、規(guī)范公民代理或辯護(hù)準(zhǔn)入的案件范圍。實(shí)踐中，公民訴訟代理人或辯護(hù)人在代理下列案件，如輕微傷害案件、鄰里糾紛、婚姻家庭糾紛、以及承包合同糾紛等等，法律效果還算可以，而對(duì)于一些復(fù)雜、疑難、新型案件的代理效果則較差，不僅不能維護(hù)當(dāng)事人的權(quán)益，還會(huì)使訴訟進(jìn)展艱難。所以，應(yīng)按案件類別的不同區(qū)分公民代理人可進(jìn)入的范圍。公民代理人是否可以進(jìn)入任何一種訴訟（刑事、民事、行政、審判監(jiān)督），是否可以進(jìn)入任何一個(gè)審級(jí)（一審、二審），都是今后訴訟法修訂時(shí)應(yīng)當(dāng)明確的。

3、立法機(jī)關(guān)應(yīng)賦予法院和司法行政主管部門對(duì)于公民訴訟代理的管理和處罰權(quán)，法院可以對(duì)違法公民代理人以擾亂訴訟秩序?qū)ζ洳扇?qiáng)制措施，司法行政主管部門可以對(duì)違法代理人進(jìn)行行政處罰。

（二）實(shí)踐審查，法院認(rèn)真履行司法審查權(quán)

根據(jù)現(xiàn)行三大訴訟法規(guī)定，法院的審查權(quán)只限于形式上審查代理文件是否完備。同樣，由于法律未規(guī)定“不合格公民代理人”的審查標(biāo)準(zhǔn)，法院的實(shí)質(zhì)審查權(quán)也無法真正落實(shí)。但由于訴訟法上兜底條款“經(jīng)人民法院許可的其他公民”的存在，所以，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段，法院可以從以下幾方面對(duì)申請(qǐng)代理訴訟的公民加以審查：

1、公民代理人詳細(xì)的身份證明及其與當(dāng)事人關(guān)系的相關(guān)材料。可以要求公民代理人出具詳細(xì)的個(gè)人身份證明、與委托人之間關(guān)系的證明材料、學(xué)歷證明原件及復(fù)印件、戶籍所在地公安機(jī)關(guān)近期出具的無違法犯罪記錄證明、 代理人和被代理人簽訂的無償法律服務(wù)聲明書。

2、對(duì)委托其他公民擔(dān)任代理人的當(dāng)事人本人進(jìn)行相關(guān)告知制度。在案件審理前將公民訴訟代理應(yīng)具備的條件、權(quán)利以及相應(yīng)的法律后果，告知選擇以公民代理方式參加訴訟的當(dāng)事人本人，確認(rèn)公民代理人的行為將對(duì)其產(chǎn)生直接的法律效力；明確公民代理應(yīng)屬于無償代理；同時(shí)明確公民代理人因代理活動(dòng)中重大過錯(cuò)造成被代理人損失的，被代理人有權(quán)要求賠償?shù)取?/SPAN>

3、賦予對(duì)方當(dāng)事人異議權(quán)。法院在對(duì)公民訴訟代理人進(jìn)行資格審查時(shí)，應(yīng)征詢對(duì)方當(dāng)事人的意見，并賦予對(duì)方當(dāng)事人的異議權(quán)，這將有助于發(fā)現(xiàn)不合格的公民代理人。當(dāng)然異議的提出必須佐有相應(yīng)的證據(jù)，遵循一定的程序。

4、確定人民法院對(duì)于否定公民作為訴訟代理人的決定為不可上訴之事項(xiàng)，但可參照回避申請(qǐng)決定的處理設(shè)置同級(jí)法院復(fù)議程序。