行政不作為是指行政機關(guān)在法定期間或合理的期間內(nèi)不給予答復(fù)或未作出任何行為，前提是行政機關(guān)在一定期間內(nèi)沒有任何作為。根據(jù)《行政訴訟法》及《解釋》的規(guī)定，行政機關(guān)的不作為行為是人民法院的行政訴訟受案范圍。《解釋》第三十九條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關(guān)履行法定職責(zé)，行政機關(guān)在接到申請之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理。法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件對行政機關(guān)履行職責(zé)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關(guān)履行保護其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)，行政機關(guān)不履行的，起訴期間不受前款規(guī)定的限制。”該條不僅明確規(guī)定了公民、法人或其他組織對行政機關(guān)的不作為行為不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟，而且規(guī)定了起訴的時機。行政機關(guān)在接到申請之日起60日內(nèi)不履行的，公民、法人或其他組織即可在60日屆滿后向人民法院起訴。同時對法律、法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件對行政機關(guān)履行職責(zé)的期限有規(guī)定的和緊急情況下的情形作了規(guī)定。該條對保護公民、法人或其他組織的訴權(quán)及其合法權(quán)益，促使行政機關(guān)依法履行法定職責(zé)，都具有重要的意義。但是，法條只規(guī)定了起訴時機，卻沒有規(guī)定起訴期限。就一般情況而言，就是60日內(nèi)行政機關(guān)不作為，60日屆滿后，公民、法人或其他組織，在多長時間內(nèi)享有訴權(quán)。因為法定的起訴期限對公民、法人或其他組織而言非常重要。超過法定期限起訴，人民法院將裁定不予受理，已經(jīng)受理的，將裁定駁回起訴。因此，必須明確不作為行政案件的起訴期限問題。

針對行政不作為的起訴期限問題，有兩種觀點：一種觀點認(rèn)為原告應(yīng)在60日屆滿后三個月之內(nèi)起訴，申請復(fù)議的案件，則應(yīng)在復(fù)議期限屆滿后15日內(nèi)起訴。否則，則視為超過了法定的起訴期限。《行政訴訟法》第三十八條第二款規(guī)定：“……。復(fù)議機關(guān)逾期不作決定的，申請人可以在復(fù)議期滿之日起十五日內(nèi)人民法院提起訴訟。法律另有規(guī)定的除外。”復(fù)議機關(guān)不履行復(fù)議職責(zé)也是一種行政不作為。這種情況下的不作為法條規(guī)定適用一般的法定期限即15日。同樣的道理，針對一般情況下的行政不作為案件也應(yīng)適用普通的起訴期限即三個月。第二種觀點認(rèn)為應(yīng)適用最長不超過二年的起訴期限的規(guī)定。《解釋》第四十一條規(guī)定，行政機關(guān)在作出具體行政行為時沒有告知訴權(quán)和起訴期限的，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當(dāng)知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當(dāng)知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。復(fù)議決定未告知公民、法人或者其他組織訴權(quán)或者法定起訴期限的，適用前款規(guī)定。行政機關(guān)不作為，一般也不會告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起訴期限。因此，應(yīng)適用《解釋》第四十一條的規(guī)定。

筆者認(rèn)為上述兩種觀點都有偏頗之處。要解決不作為行政案件的起訴期限問題，首先應(yīng)看行政機關(guān)有沒有告知公民、法人或其他組織訴權(quán)或起訴期限。如果行政機關(guān)（包括復(fù)議機關(guān)）在接到申請之后明確告知申請人60日內(nèi)或者法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件規(guī)定的履行期限屆滿后，行政機關(guān)不予答復(fù)或不作出處理決定，即可在三個月內(nèi)或15日內(nèi)向人民法院起訴。明確告知了訴權(quán)和起訴期限，則適用一般的法定起訴期限，即三個月或十五天。否則，如果行政機關(guān)沒有告知，則適用最長不超過二年的起訴期限之規(guī)定。但是強引《解釋》第四十一條，會發(fā)生理論上的障礙。因為，該條是針對作為的行政行為作出的規(guī)定，沒有提到不作為的情況。因此，筆者建議也應(yīng)對不作為的情況作出司法解釋，以克服上述障礙。對不作為的情況，起訴期限可敘述為：“行政機關(guān)在法定期間或合理的期間內(nèi)不履行法定職責(zé)（一般是60日內(nèi)，法律另有規(guī)定的從其規(guī)定），公民、法人或其他組織可以在期間屆滿后向人民法院起訴。如果行政機關(guān)告知了訴權(quán)或起訴期限，則適用一般的起訴期限的規(guī)定（三個月或15日），否則，適用《解釋》第四十一條之規(guī)定，即最長不超過二年的起訴期限的規(guī)定。”