近年來，“三農(nóng)”問題越來越成為社會關(guān)注的焦點。就人民法院而言，起訴農(nóng)民負擔的行政案件日益增多，大力收辦農(nóng)民訴行政機關(guān)攤、收、罰等案件，依法減輕農(nóng)民負擔，已成為法院一項重要的審判工作職責。然而，在司法實踐中，能否受理訴農(nóng)民負擔文件這類特殊類型的行政案件，還存在一些理論認識上的問題。本文擬就這一問題進行分析探討。

現(xiàn)實中，不少鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定出臺了一些涉及農(nóng)民負擔的文件。對于這些農(nóng)負文件，由于其所涉及的行政管理相對人較多，并且不是針對某一特定的農(nóng)戶，而是針對全鄉(xiāng)鎮(zhèn)所有農(nóng)戶的，因此對其性質(zhì)難以界定。有人認為，因為農(nóng)負文件沒有具體到某一個人，而是針對其一類人，這類人人數(shù)眾多且?guī)в幸欢ǖ膮^(qū)域性，因而，農(nóng)負文件是抽象行政行為，不屬法院行政訴訟受案范疇。還有人認為，根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第七條關(guān)于公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復(fù)議時，可以一并向行政復(fù)議機關(guān)提出對該規(guī)定審查申請的規(guī)定，法律對鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)負文件的審查問題，已通過行政復(fù)議法解決了這個難題，而沒有必要再通過行政訴訟途徑來解決農(nóng)負文件的合法性問題。

筆者認為，要準確識別鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的農(nóng)負文件是具體行政行為還是抽象行政行為，是可訴的還是不可訴的，關(guān)鍵是要從其性質(zhì)上正確區(qū)分。

首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府制定的涉及農(nóng)民負擔的文件是一種具體行政行為。按照行政法理論，區(qū)分行政行為是具體行政行為還是抽象行政行為，主要看兩條：一是看行政行為是否可以反復(fù)適用，一是看行政行為的作用對象是否特定。如果某一行政行為只能適用一次，而且所指向的對象是特定的、具體的，則該行政行為是具體行政行為，反之，如果作用的對象不特定，且能反復(fù)適用，則是抽象行政行為。關(guān)于具體行政行為與抽象行政行為的區(qū)別，在《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》中也能找到依據(jù)。該司法解釋第三條規(guī)定，屬于不可訴范圍的行政訴訟法第十二條第（二）項規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的行政規(guī)范性文件。而這里所謂的規(guī)范性文件，就是指國家機關(guān)在其職權(quán)范圍內(nèi)制定的要求人們普遍遵守的行為規(guī)則文件。普遍遵守的行為規(guī)則即普通性規(guī)則的一個顯著特點，就是可以重復(fù)適用而非一次性適用。再來考察鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的農(nóng)負文件。農(nóng)負文件針對的是一年一度的鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞務(wù)或因某一項目而向農(nóng)民集資、攤派等一年一次適用的文件，因而它不屬于具有普遍約束力、能反復(fù)適用的行政決定、命令，當然不能看成是抽象行政行為。相反，它是屬于一次性要求行政相對人履行特定義務(wù)的行政決定、命令。其具有的本質(zhì)特征是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)一年一個樣的上年農(nóng)民人均純收入標準，針對本鄉(xiāng)鎮(zhèn)特定的絕大多數(shù)農(nóng)戶而制定。農(nóng)負文件作用的對象是不超過本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的農(nóng)戶。我們不能以農(nóng)負文件作用的農(nóng)戶數(shù)量較多而否定其對象的特定性。因此，農(nóng)負文件從表面上看好象是抽象行政行為，或是介于抽象行政行為與具體行政行為之間的一種行為，但實質(zhì)上它是一種特殊的具體行政行為。

其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的農(nóng)負文件不具有終局裁決的屬性。在國務(wù)院《農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例》中明確規(guī)定，對違反規(guī)定而增加農(nóng)民負擔的，由政府部門處理。該條例并沒有規(guī)定對亂集資、亂攤派等增加農(nóng)民負擔的行為可以向人民法院提起訴訟，據(jù)此，是不是可以理解為農(nóng)負文件屬于《行政訴訟法》第十二條第（四）項所列的“法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的行政行為”范疇呢？筆者認為，不能作這樣的理解。因為，按照《中華人民共和國立法法》第八條第（二）項關(guān)于立法權(quán)限的規(guī)定，有關(guān)政府的職權(quán)只能由法律來規(guī)定。也就是說，行政機關(guān)終局裁決權(quán)的設(shè)立只能是全國人大或其常委會制定的法律，而且應(yīng)該是法律明文規(guī)定由行政機關(guān)終局裁決的才屬有效。但是，在《農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例》中并沒有這方面的負擔。退一步講，即使該條例有讓政府部門行使終裁權(quán)的意思，但由于它是國務(wù)院制定的行政法規(guī)，而不是全國人大或其常委會制定的法律，也不適用于《行政訴訟法》第十二條第（四）項的規(guī)定。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的農(nóng)負文件不具有終裁權(quán)。

第三，有關(guān)行政法規(guī)并沒有排斥人民法院對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定農(nóng)負文件的受理。盡管國務(wù)院《農(nóng)民承擔費用和勞務(wù)管理條例》沒有規(guī)定不服農(nóng)負文件可以向人民法院提起行政訴訟，但不規(guī)定并不等于排斥人民法院受理此類案件。相反，該條例第三十二條規(guī)定：“任何單位和個人都有權(quán)舉報違反本條例的行為。農(nóng)民負擔監(jiān)督管理部門和有關(guān)主管部門接到舉報后，必須及時查處或者提請同級人民政府依法處理。”筆者認為，該條文中的“有關(guān)主管部門”并不排斥人民法院，要反，從語義上分析，還包括人民法院在內(nèi)。還有，最高人民法院也曾多次專門就農(nóng)民負擔案件的受理問題發(fā)出通知，明確規(guī)定對于不服行政機關(guān)任意加重農(nóng)民負擔，非法要求農(nóng)民承擔費用或者勞務(wù)而提起訴訟的案件，人民法院應(yīng)當依法審理，對于不合理的決定應(yīng)當依法予以撤銷。筆者認為，這里的“決定”，應(yīng)包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的農(nóng)民負擔文件。

第四，受理農(nóng)負文件符合《行政訴訟法》及有關(guān)司法解釋關(guān)于受理范圍的規(guī)定。《行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”也就是說，凡是當事人認為侵犯其人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，不管有無法律明文規(guī)定可否提起行政訴訟，均可作為可訴性具體行政行為提起行政訴訟。另外，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第一條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”從制定農(nóng)負文件的主體看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是可訴的行政機關(guān)，從農(nóng)負文件的內(nèi)容看，它是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的對該鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民權(quán)益產(chǎn)生實際影響的行政行為。同時，該條第二款六類不屬行政訴訟受案范圍的排除規(guī)定，也不包括農(nóng)負文件。因此，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定的農(nóng)負文件納入行政訴訟受案范圍是有法律依據(jù)的。