本網(wǎng)南通訊：7月25日，南通開(kāi)發(fā)區(qū)人民法院開(kāi)庭審結(jié)了首例要求政府作為的行政允諾案，原告南通市某置業(yè)有限公司因南通一鎮(zhèn)政府行政允諾后沒(méi)有兌現(xiàn)將政府告上法庭。

原告訴稱：2004年3月18日，原、被告簽訂協(xié)議書(shū)一份，協(xié)議約定原告在新開(kāi)鎮(zhèn)注冊(cè)納稅，被告按原告交納營(yíng)業(yè)稅總額的30%及所得稅總額的28%給付財(cái)政扶持基金，于次年一季度前一次性匯入原告指定賬號(hào)。2004年至2005年，原告累計(jì)交納營(yíng)業(yè)稅總額5676846.55元、所得稅總額3875379.95元，但經(jīng)原告多次催要，被告至今未能按約兌現(xiàn)財(cái)政扶持基金2788160.36元。原告認(rèn)為，根據(jù)我國(guó)行政法基本原則，被告所作的行政允諾行為也是一種誠(chéng)實(shí)信用的行政行為，應(yīng)取信于民，一旦作出，就應(yīng)努力加以落實(shí)，否則應(yīng)承擔(dān)不作為而造成的全部經(jīng)濟(jì)賠償責(zé)任。

被告辯稱：被告無(wú)權(quán)對(duì)原告已繳納的稅款的返還作出承諾。理由：1、《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，被告作為鎮(zhèn)級(jí)人民政府，無(wú)權(quán)管理稅務(wù)。2、《稅收征收管理法》未授權(quán)任何機(jī)關(guān)、單位擅自作出退稅的決定。對(duì)此，國(guó)務(wù)院和財(cái)政部在2002年專(zhuān)門(mén)發(fā)文各地政府，禁止對(duì)稅收先征后返。3、2005年南通市審計(jì)局指出了被告制定的先征后返政策的錯(cuò)誤，并要求其整改糾正。4、被告對(duì)原告進(jìn)行財(cái)政扶持無(wú)法律依據(jù)及政策依據(jù)，且被告也無(wú)財(cái)力扶持。5、在協(xié)議簽訂的3個(gè)月后，原告首先違反合同義務(wù)，兩次變更注冊(cè)地址，最后的注冊(cè)地址在南通市竹行鎮(zhèn)竹行工商所的管轄范圍內(nèi)，所以要求被告返還稅款沒(méi)有法律依據(jù)。

雖然這家公司向法院提出撤訴申請(qǐng)，但此案屬新類(lèi)型行政訴訟案件，且影響較大，鎮(zhèn)政府的行政允諾是否有效？今后如何規(guī)范行政允諾？值得商?_！

2004年1月14日，最高人民法院法發(fā)（2004）2號(hào)《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》已將行政允諾看作行政行為的一種，規(guī)定了具體的行政訴訟案由。行政允諾行為是指行政主體為履行自己的行政職責(zé)，向不特定相對(duì)人發(fā)出的，承諾在相對(duì)人實(shí)施了某一特定行為后由自己或由自己所屬的職能部門(mén)（如下屬財(cái)政部門(mén)）給予該相對(duì)人物資利益或其他利益的單方意思表示行為。行政允諾作為行政機(jī)關(guān)的一種具體行政行為，必須具有法律的明確規(guī)定或授權(quán)。《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第61條第1款第（二）項(xiàng)規(guī)定，鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府具有管理本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政等權(quán)利，但在行使其職權(quán)的同時(shí)，不得違反其它法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》第3條第2款也明確規(guī)定，任何機(jī)關(guān)、單位和個(gè)人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開(kāi)征、停征、以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其它同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。從該市審計(jì)局出具的審計(jì)報(bào)告中可以看出，鎮(zhèn)政府對(duì)在鎮(zhèn)新辦的企業(yè)按增值稅、營(yíng)業(yè)稅及所得稅的一定比例發(fā)放扶持資金，實(shí)質(zhì)上是稅收的先征后返，這種允諾行為不符合《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》的規(guī)定，應(yīng)予糾正。顯然，該鎮(zhèn)政府在法律、法規(guī)沒(méi)有明確規(guī)定和授權(quán)的情況下，作出了以房產(chǎn)公司所繳稅額的一定比例作為財(cái)政扶持，超越了其行政職能，因而不具有合法性。在目前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)處于暴利狀態(tài)，營(yíng)業(yè)的利潤(rùn)很高，從房產(chǎn)公司提供的前兩年納稅憑證可以證明，無(wú)需財(cái)政扶持。此協(xié)議明顯違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，是無(wú)效合同。房產(chǎn)公司以這一不合法的行政允諾要求鎮(zhèn)政府履行允諾，明顯不妥，法理不通。

行政允諾行為在實(shí)踐中常見(jiàn)的主要有：允諾引資獎(jiǎng)勵(lì)、允諾舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、允諾國(guó)家工作人員辭職獎(jiǎng)勵(lì)等。其具有如下特點(diǎn)：1、行為主體的行政屬性。行政允諾行為的作出者為政府或其職能部門(mén)。2、行為目的的行政性或公益性。行政允諾的目的是為了實(shí)現(xiàn)行政職能，一般具有社會(huì)公益目的。3、行為的單方性。行政允諾行為是一種單方的行政行為，是自己做出的一種單方承諾，它類(lèi)似于懸賞合同中的“懸賞”行為。4、行為的獎(jiǎng)勵(lì)性。行政允諾行為大多含有獎(jiǎng)勵(lì)內(nèi)容。為實(shí)現(xiàn)行政目的或社會(huì)公益，只有允諾給予不特定的相對(duì)人以一定的獎(jiǎng)勵(lì)，才能使不特定的相對(duì)人踴躍作為，才能真正實(shí)現(xiàn)行政目的或最大化地實(shí)現(xiàn)社會(huì)公益。5、行為效力的非強(qiáng)制性。行政主體作出允諾，它實(shí)際上發(fā)出的是一種邀請(qǐng)，請(qǐng)求不特定相對(duì)人為一定行為，并允諾給予相應(yīng)的“對(duì)價(jià)”。行政主體作出允諾，并不強(qiáng)制要求任何一個(gè)不特定的相對(duì)人作出相應(yīng)的行為，它對(duì)這種行為持一種肯定和鼓勵(lì)的態(tài)度，并承諾對(duì)于有這種行為的人給予獎(jiǎng)勵(lì)。6、行為內(nèi)容和程序上的自由裁量性。現(xiàn)行行政主體是否作出行政允諾行為以及作出怎樣的行政允諾，并無(wú)法律上的明確規(guī)定，均屬于行政主體自由裁量的范圍。當(dāng)然這也是引致訴訟及立法中應(yīng)加以規(guī)范的地方。7、行為發(fā)生的臨時(shí)性或應(yīng)急性。行為的發(fā)生往往基于某一臨時(shí)或特定事項(xiàng)，為實(shí)現(xiàn)某種行政目的的需要。如為破獲某一案件，地方政府或其職能部門(mén)規(guī)定對(duì)于提供案件線索或抓獲犯罪人的給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，便帶有明顯的應(yīng)急性質(zhì)。政府或其職能部門(mén)在制定規(guī)范性文件時(shí)，一般也會(huì)限定其文件的有效期限。如政府引資獎(jiǎng)勵(lì)，一般會(huì)規(guī)定在某個(gè)時(shí)段的引資才會(huì)給予獎(jiǎng)勵(lì)。8、行為相對(duì)人的不特定性。行政允諾行為一般不會(huì)向特定的少數(shù)人作出，它面對(duì)的相對(duì)人是不特定的多數(shù)人，這些人隱含在社會(huì)公眾中間。當(dāng)然這并不排除行政主體可以限制某些人即使做出某種行為也不屬于行政允諾獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象。9、相對(duì)人實(shí)施特定行為的非法定義務(wù)性及非法責(zé)性。即相對(duì)人在有條件的情況下可以實(shí)施行政主體要求實(shí)施的特定行為，也可以不實(shí)施該行為，相對(duì)人有自主決定實(shí)施或不實(shí)施該行為的自由。即使相對(duì)人有實(shí)施該行為的條件，但其不履行該義務(wù)在實(shí)際上也不能追究其行政責(zé)任。

對(duì)行政允諾這一新近引起重視的行政行為合理性的審查，筆者認(rèn)為，首先，要審查其是否違背法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，是否與國(guó)家政策相符合。如果其違背法律的強(qiáng)制性規(guī)定，或者其與國(guó)家政策相悖，那么在這種情況下，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定其行政允諾行為違法。隨之產(chǎn)生的問(wèn)題就是國(guó)家賠償問(wèn)題。國(guó)家賠償?shù)姆秶P者認(rèn)為應(yīng)包括當(dāng)事人為履行行政允諾設(shè)定的義務(wù)所支出的合理費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)以彌補(bǔ)相對(duì)人的損失為原則。其次，要審查其獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額是否過(guò)分高昂。因?yàn)檫@筆費(fèi)用畢竟是由國(guó)家或地方財(cái)政支出，政府或其職能部門(mén)并不能無(wú)原則地亂“許愿”，以過(guò)分浪費(fèi)國(guó)家或地方財(cái)政，不兌現(xiàn)的話，容易引發(fā)惡意訴訟。在行政獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額過(guò)分高昂的情況下，法院可以有限度地予以變更，變更的幅度既要考慮政府誠(chéng)信，又要使其在一個(gè)合理的相對(duì)人可以接受的范圍內(nèi)。在行政獎(jiǎng)勵(lì)數(shù)額不是過(guò)分高昂的情況下，即使稍高，一般也以不變更為宜。

由于行政允諾行為一般在某一階段，根據(jù)某種具體的情況作出，并且其還有臨時(shí)性或應(yīng)急性的特點(diǎn)，因此，對(duì)其進(jìn)行規(guī)范較難。但隨著行政允諾行為及行政允諾糾紛的增多，筆者認(rèn)為，對(duì)其立法規(guī)范十分必要，也是解決問(wèn)題的最終渠道。如現(xiàn)在對(duì)于懸賞提供案件線索，某些地方就已形成了一些慣例及經(jīng)驗(yàn)。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，可制定相關(guān)地方性法規(guī)。或者，通過(guò)權(quán)力機(jī)構(gòu)對(duì)行政允諾的隨意性進(jìn)行限制。這里所說(shuō)的權(quán)力機(jī)構(gòu)不是黨委，也不是政府，而是指真正的權(quán)力機(jī)構(gòu)－－人大或其常委會(huì)，由其對(duì)相關(guān)承諾形成決議。由于行政允諾具有應(yīng)急性的特點(diǎn)，行政主體往往自主或在請(qǐng)示黨委或相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)后即自行做出決定，而幾乎沒(méi)考慮到權(quán)力機(jī)構(gòu)的存在。當(dāng)然，這也是一種慣例。但筆者認(rèn)為，隨著法制的健全和人大制度的完善，由人大或其常委會(huì)對(duì)某一行政允諾事項(xiàng)是否應(yīng)該做出、對(duì)相對(duì)人的獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)獎(jiǎng)勵(lì)到何種幅度作出規(guī)范，是應(yīng)當(dāng)也是完全可行的。這樣，不僅遏制了政府或其職能部門(mén)急功近利的亂允諾，而且也有效地解決了失信于民的問(wèn)題，有助于推進(jìn)構(gòu)建和諧社會(huì)進(jìn)程。