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內容摘要：森林資源產權的界定和邊界的清晰是對森林資源進行有效經營、管理與保護的前提和基礎，然而我國無論在森林產權主體的明晰和客體的規定上都有很多不足之處，應在主體的范圍、權利的內容、權利的行使方式及客體的范圍、激勵機制上都應當進行完善。

一、對森林資源產權制度的認知

產權是源于經濟學上的一個概念，“產權是指由經濟活動主體所擁有的并被社會承認的一組具有經濟價值的權利。”[1]；“產權是一束依情況受到限制的使用價值產生的權利構成。”[2]可見，從法律的角度來看，產權也就是關于財產的權利，是法律意念上抽象的、立體的概念，不僅僅是一個或幾個權利，而是一束權利，并且各項權利之間相互聯系、相互影響。

森林資源產權即將產權理論運用于森林資源領域，其具有產權的共性，又有其個性，表現為：首先，森林資源產權是一束復合型權利，其內容非常豐富，并且隨著社會、經濟、科技和人類生態意識的發展，將更加豐富；其次，由于森林資源本身的結構組成的生態統一性，森林資源產權具有整體關聯性和緊密聯系性；再者，又由于森林資源作為一種特殊的公共資源，具有政府約束性，其所有權人不能任意處置，而且因其公共性又使其具有外部性，森林資源產權本身的排他效力必然有所限制。

二、我國森林資源的現狀及原因探析

根據我國《森林法》第三條的規定可以推斷出我國森林資源就客體分為森林、林木、林地，就主體原則上分為國家和集體，但個人可對林木享有所有權，就內容分為所有權和使用權。但根據我國《森林法實施細則》第二條的規定，森林資源還包括“依托森林、林木、林地生存的野生動物、植物和微生物”，并且該條第二款解釋森林“包括喬木林和竹林”，可見并未把野生動、植物、微生物包括在森林的概念之內。

第六次(1999～2003) 全國森林資源清查結果表明, 我國森林面積1.75億公頃，覆蓋率已超過18%，森林蓄積124.56億立方米。與第五次清查(1994～1998) 相比,有林地面積增加1596.8萬公頃，森林覆蓋率增加1.66個百分點，森林蓄積量增加8.89億立方米，林分每公頃蓄積增加2.59立方米，商品林與公益林的比例由83：17轉變為63：37。可見，我國森林面積持續增長，森林蓄積穩步增加，森林質量有所改善。但是另一方面，林地總量不足、分布不均、質量不高、林地流失嚴峻、林木過量采伐相當嚴重等。我國森林資源的現存問題具體可以從以下幾方面看出：

（一）國家所有森林資源的現狀和原因分析。

國有林區是國家重要的生態屏障和木材生產的戰略基地，森林資源占全國總量的４２.３４％。中國正式實行市場經濟體制已近３０年，但中國的國有林場還實行著單一的國有國營的林業經營管理模式，舊的經營管理體制已嚴重制約了中國林業進一步的發展和森林資源的保護。長期以來林區人“靠山吃山”、“資源依賴癥”嚴重，職工生活窘困，毀林、盜伐現象屢禁不止，陷入了越窮越砍、越砍越窮的惡性循環。國有林業企業事業人事臃腫，非生產性支出過大。在新中國歷史上，哪里有國有森工企業，那里的森林砍伐就最嚴重，生態保護問題就最為脆弱，水土流失就最為嚴重，這是不爭的事實。

探析此種現象背后的原因，主要是因為國有森林自然產權界定不明晰，權責混亂。我國國有森林資源是國有資產的一部分，國有資產產權的界定，我國的憲法和法律已明確規定: 全體人民是國有產權最終所有者, 國務院是國有資產的所有者代表, 國有資產由各級政府分級管理、委托經營。但是全體人民作為整體國有森林資源的產權主體, 是個象征性的抽象概念，更缺乏有效的途徑行使其所有權權能，對森林資源的經營、管理、保護方面進行監督和約束。而國務院作為中央最高行政機關，更多的只是宏觀上的管理、調控，產權最終具體落實到地方各級政府及其林業部門，然后再由政府委托給當地的國有林業企事業單位, 并通過下達一系列的指令性計劃直接組織國有林的經營，并對經營主體具有監督管理權。但地方政府及其部門一般只關心本部門、本單位和本行業的經濟利益，追求本級政府經濟的增長和財政收入的增大，而對森林資源生態環境保護的社會公眾利益則漠不關心。同時國有林的被委托者, 即國有林業企事業單位, 作為投資者的主體地位不獨立，往往出現內部人控制的局面，其職能常常由林業主管部門或地方政府代行，因此往往成為政府通過超額采伐消耗資源而實現財政增收的工具。

（二）集體所有森林資源的現狀和原因。

集體是我國森林資源所有權的另一個重要的產權主體，但集體森林資源的狀況并不容樂觀。農民個人沒有造林護林的利益激勵，沒有生產的積極性，目前一方面是大面積荒蕪的山地，需要投入大量的人力；另一方面，成千上萬的剩余勞動力需要找到出路，形成人力資源的政策性浪費。[3]根據有關部門的權威測算，我國農村集體林業資源總經濟價值至少高達兩萬億元以上，[4]盤活利用這筆巨額集體資產是個急需解決的并有著重大意義的問題。

究其原因，首先就林地而言，我國《土地管理法》規定土地權屬分為國家和集體所有兩級體制，集體森林資源所有的林地自然歸勞動群眾集體所有；就集體森林資源的林木而言，《森林法》及相關法律均規定屬于集體所有。然而勞動集體、勞動群眾是一個集合、抽象概念，兩個詞都缺少具體性，實際上農民個體并沒有享受到所有權的好處，其所有權往往最終落到了集體經濟組織、村委會、村小組等的手中，“集體”對農民所造林木可以任意經營、收益、處置，這種理論上的模糊必然導致實際權利行使混亂、不確定和低效率。另一方面，我國林業政策缺乏長期穩定，難以對農民產生信任機制。改革開放以來, 我國林業產權每3～5 年就有一次大的政策變動。改革開放初期(1980～1983) 林業實行了“三定”(即穩定山權和林權, 劃定自留山, 確定林業生產責任制) ，1985年全國集體林區進行了木材市場開放, 1987 年又改為獨家經營,1993年又重新開放，90 年代全國又進行了森林分類經營和拍賣荒山荒地，1998 年部分地區又實施了天然林禁伐政策。這種政策上的反復可能有其歷史因素，然而客觀上卻引起了一系列的副作用。如降低了生產者投資的積極性，導致了森林的濫砍濫伐。

（三）潛在可利用土地的現狀及原因。森林資源的一個重要組成部分即林地，它是發展森林相關產業的前提和基礎，是一個國家寶貴的自然資源。改革開放以來, 我國林產品的進口量越來越大, 1999 年進口林產品費用達86 億美元，而林產品進出口凈額也是逐年增長的,1999 年達到59 億美元。同時我國有占國土面積6 %的宜林荒山至今得不到綠化,還有許多疏林地和灌木林地。最近的研究還表明, 全國近1/ 3 的沙漠有較充足的水分, 可以用來種草種樹( 中國中央電視臺,1999) 。[5]另外,許多農村勞力每年有幾個月在家待業, 而且許多農民就生活在這些無林地,疏林地,灌木林地和宜林沙漠附近。可見，在我國具有發展林業生產所需要的基本要素(或硬件) ??土地、勞力、企業家和資金??但不能生產出國際市場上有競爭力的林產品并同時保護自己的環境時,我們不難想出是因為我國的軟環境，政策制度，尤其是產權制度的欠缺。

（四）非森林、林木、林地森林資源的現狀和原因。非森林、林木、林地森林資源包括那些以森林資源或生境為生存條件的野生動植物，包括林下灌木、藥材、花卉、食用菌等森林其他經濟性資源，和森林環境的生態資源。

然而由于森林法上并未對其權屬及其行使方式做出明確規定，導致客觀上經營者若要管理或采伐屬自己所有的林木，必然會侵犯到國家、集體的森林其他經濟性資源的所有權，這樣不利于這類資源的保護，因為其權利主體的抽象性和不確定性更容易使這些權利顯示其外部性而且更容易遭到破壞。

三、我國森林資源產權制度改革和完善建議

可見，在我國開展森林資源產權制度改革不是應不應該的問題，而是如何進行改革的問題。

（一）國有森林資源產權制度的改革和完善

1．實現我國國有森林資源產權的清晰，分離國家森林資源所有權和經營權。首先明確規定除法律規定屬于集體、個人、單位及其他組織所有的森林產權外的森林資源均歸國家所有，并且要界定清楚國家產權與其他產權的界限，防止國有財產與其他財產的混同，防止國有資產流失。

關于如何分離森林資源所有權和經營權，下面提出兩種可行方案。第一種是國家林業局已批復黑龍江省伊春市林權制度作為改革試點實施的，將國有林地交于個人承包經營，即把林地交給職工經營，使職工利益和國有林區造林、營林的事業完全融為一體，群眾“花自己的錢辦自己的事”，以期實現森林資源可持續經營和改善林場職工的生活水平。第二種方案是借鑒加拿大的公有林經營管理經驗，將國有森林交于專門的從事森林經營與管理的企業去經營。加拿大是一個典型的資本本主義國家，但是森林所有權絕大部分控制在政府手中，據加拿大自然資源部1993年統計，總體上看，聯邦政府占有的森林為23％，省屬部分占71％，其余為私有。雖然政府控制了森林所有權的絕大部分，但政府并不直接參與經營森林，而是通過協調或合同這種法律形式，將森林委托給私有林業企業去經營。這就克服了政法部門因集行政權、所有權和經營權為一身而可能帶來的種種弊端。協議的形式和種類各省有所差異。據了解，在安大略省，政府和企業直接的協議形式是“森林經營協議”。這一協議的基本特點是：1.經營面積大，期限長，一般要求在20年以上；2.產權關系簡單明了，企業只對協議區內的林木有采伐經營權，無土地所有權；3.政府負責對協議區內公有土地上的到了設施進行投資修建；4.企業負責更新，政府免費提供苗木和種子；5.企業按規定向政府交納林價和土地使用費；6.政府對每年企業的采伐量有限額規定；7.企業向政府申請簽定協議時，必須同時呈交總體經營規劃，協議簽定后，每年必須向政府申報年度工作計劃，經批準后才能獲得年度采伐許可證。[6]由于我國森林產權結構與加拿大很相似，值得我們借鑒，只有把森林資源的所有權與經營權劃分開來,使所有者(國家)與經營者(森工企業) 之間形成一種經濟或契約關系,才有可能建立起完善的產權制度。具體來說首先是要通過立法明確代表國家行使所有權的部門與森林經營者之的區別,分別給以清晰明確的定位，并相應行使其各自的職能，防止權利的混淆和行政機構的越除代庖; 其次是要規范所有權部門與經營者各自的責任, 使之各負其責。

2．對森林資源類型做公益林和商品林的劃分。應當根據森林資源的自然屬性，生態結構特點，將森林分為公益林和商品林，實行不同的經營方式和管理理念。因為森林經營保護是一項長期的任務，光靠財政支出來支持是不現實的，而且也是低效率的，但是全部實行商業化，容易導致只追求經濟利益而難以發揮其社會公共產品的功能，不利于于生態安全。生態公益林以生態利用為主，滿足人們對森林生態環境效益的追求，提供的是一種嚴格意義上的社會產品或公共產品，按照公共產權理論，生態公益林產權結構的最佳選擇是公有產權形式，歸國家所有或集體所有，應將公益林具體落實到山頭地塊；而商品林，顧名思義，以生產商品為目標，以追求經濟利益為目的，在此，應充分引入經濟激勵機制，要采取私人產權結構，更有利于提高商品林經營管理的積極性，以物質利益引導更多的社會資金、人力、管理經營等。但是在我國，目前真正的私人占有商品林的資源量還非常有限，這樣不僅不利于商品林的發展，而且不利于生態保護，因為商品林經營成果的好壞更重要的意義在于可以填補生態公益林保護所帶來的木材供應短缺，可以緩解林產品的市場供求矛盾。

    3．建立森林資產價值評估體系，實現對森林資源的資產化管理。由于森林資源本身的宏觀性、不確定性，將其轉化為貨幣顯得尤為必要，這不僅是森林資源得以保值增值和對森林資源實行有償使用的前提，也是森林產權得以參與市場交易實現產權優化配制度基礎，更是社會和群眾對森林資源經營管理予以監督的依據。因此, 在對森林資源有償使用的管理過程中,必須建立起可信賴的評估機構，采取盡可能多的手段，客觀地、公正地對森林資產進行科學的和符合市場價值的評估。

(二)集體所有森林資源產權制度的改革和完善

1．集體所有森林資源產權的重新設計。改革現行集體森林資源產權，穩定和完善林業家庭聯產承包責任制，以使農民對林業經營產生信心，積極投資投勞，關心和保護勞動成果。實際上，自2003年全國林業工作會議后，國家已先行以福建、江西、遼寧、浙江四省為試點省份，開始實施“明晰所有權，放活經營權，落實處置權，確保收益權”政策，深化實施集體林權制度改革。改革的重點就是從明晰產權入手，重塑林業微觀經營主體，建立以林農為主體的微觀市場經營主體，放活山林經營權，落實林業經營者對林木的處置權，確保林地經營者的收益權。這與農村土地聯產承包制相類似，具體做法是將集體林地均分到戶（聯戶），以法律形式頒發林權證，將集體林變成真正意義上的私有林；[7]建立林權流轉平臺，農民可依法將擁有的林木所有權和林地使用權流轉、買賣、變現；通過配套改革，建立林業要素市場和服務平臺，規范林權的依法規范流轉，促進人才、資本、科技等各種生產要素向林業聚集，盤活森林資源，縮短林業經營周期，促進林業發展和林農增收。

2．改革現行森林稅費制度。近年來，國家陸續取消了森林資源補償費、林業建設保護費，2005年又取消了除煙葉外的所有農業特產稅，林業稅費負擔有所減輕，這標志著我國林業稅費改革邁出了新的步伐。但是林農的稅費負擔仍然較重，目前仍占26%，仍有較大減少的空間。同時，政府財政投入不足，林業經費使用不規范。林業具有生態、社會、經濟三大效益，本應得到國家和全社會的資助和扶持。實踐中，林業系統得不到財政足額撥款，經費不足，只好擠占、挪用育林款，嚴重違背了設立征收育林費的初衷。根據我國工業反哺林業”的政策，首先要簡化征稅環節，取消與林業經濟發展不相適應的稅費，合并重復設置的稅種。其次，林業稅目和稅率要體現國家產業政策的合理要求，如鼓勵發展人工林、退耕還林、荒山造林和以節約資源消耗為主要目的的木材綜合利用等；限制天然林的開發利用、林地逆轉和與環境污染等項目；再次要改革林業經費征管制度，大幅度降低林業經費征收標準甚至取消林業經費，減輕林農負擔。改革林業經費管理辦法，保障征收資金專款專用，取之于林，用之于林。

3．穩定森林資源產權政策，制定出長期的、有遠見的產權政策。首先，林業生產者需要比其他行業(如農業) 更長期、穩定、可靠和完善的產權制度。我國自1998 年實行的農業承包合同“一定30年不變”在林業生產上的推廣可以使農民多種周期短,見效快的果樹, 經濟林和一些速生豐產林，但不利于鼓勵私人和企業進行長期投資投勞。建議可以把承包的期限延長到50～60 年。廣東、福建等地近年來的實踐證明這種作法對促進私人和企業對林業生產的投入是有很大作用的。二是對一些條件差的如荒山、荒地、沙漠等進行拍賣。對這部分土地實行更長期（如99年）或永久地交給農民使用。

（三）潛在可利用地的產權制度設計

設計潛在可利用地的產權制度，首先要實現產權機制度的激勵作用。對荒山、荒地、梳林地甚至一些沙漠地區進行植樹造林，不僅是一個造林產業更是一項生態事業，國家和社會應當予以充分的激勵機制和優惠政策。首先，應將承包的期限盡量延長，從現在的30年可以延長到50～60 年。另一方面不僅應該取消使用該類土地的要求的相關稅費，在開發此類土地的初始階段或其他關鍵而脆弱的階段，要加大財政支持力度，促進政府投資和社會資金的融入，保證開發經營人得以實現其勞動和投資的價值。

（四）非森林、林木、林地資源的產權制度的完善

    應在森林及相關法律上規定非森林、林木、林地資源的產權，這樣有利于激勵產權主體尤其是商品林的經營主體采取措施實現對森林資源整體的經營、保護，通過長期保護以實現可持續的諸如森林環境經營權，獲得其他動植物，微生物的收益權等權益，通過科技投入發現更多潛在的有經濟價值的動植物、微生物等，在實現經濟利益的同時保持了森林資源的多樣化，同時有利于生態的平衡和安全。當然若商品林中有存在法律規定需要保護的珍貴野生動物、樹種的以及其有科學、文化價值的其他生物、非生命物體的，國家委托經營者對其進行保護，此時國家應當提供協助，并給予充分的補償。